Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej MKiDN) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 728/11, w sprawie ze skargi P. Spółka z.o.o z siedzibą w W., dalej Skarżąca, na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2011 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, uchylił zaskarżony wyrok oddalający ich skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie orzekając o kosztach postępowania.
Stan faktyczny przedstawia się następująco.
Postanowieniem z [...] marca 2009 r. nr [...] Stołeczny Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, budowie nowego z łącznikiem i parkingiem podziemnym, dojazdem, przyłączami inżynieryjnymi, elementami urządzenia terenu na działkach ewidencyjnych nr, [...] i [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w dzielnicy W [...].
Skarżący, pismem z 18 listopada 2009 r. wniosła o stwierdzenie nieważności tego postanowienia.
Postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. MKiDN odmówił stwierdzenia nieważności. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł skarżący.
Postanowieniem z [...] lutego 2011 r. organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i wskazał, że art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2012. Poz. 647), dalej pzp, dawał konserwatorowi zabytków uprawnienie do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Stołeczny Konserwator Zabytków na podstawie art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami posiadał więc kompetencje do uzgodnienia tego projektu gdyż teren został wpisany decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r do rejestru zabytków pod nr. [...] jako obejmujący obszar zawarty pomiędzy ulicami: [...], ze względu na ślady osadnictwa z okresu brązu wczesnośredniowieczne i średniowieczne. Obszar ten podlega więc ochronie konserwatorskiej. Organ uznał, że nie ma podstaw do uznania że kwestionowane postanowienie zapadło z naruszeniem prawa w stopniu powodującym konieczność stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę wywiódł skarżący domagając się uchylenia obu rozstrzygnięć. Wskazał, że:
- 1. Stołeczny Konserwator Zabytków naruszył art. 19 k.p.a. gdyż nieruchomość przeznaczona do zabudowy w dacie wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia nie była objęta żadną ochroną konserwatorską i dlatego Minister jako organ nadzorczy powinien stwierdzić nieważność postanowienia uzgodnieniowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a.
- 2. W toku postępowania nieważnościowego nie zostały wyjaśnione przez organ rozbieżności w zakresie treści i istnienia decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Minister raz wskazuje decyzję z [...] czerwca 1971 r. oznaczoną numerem [...] a w aktach znajduje się pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wg którego decyzja ta nosi nr. [...], której to decyzji w aktach administracyjnych brak, co świadczy o tym, że Minister w ogóle tej decyzji nie badał.
- 3. Powołana przez Ministra decyzja której przedmiotem jest ochrona śladów osadnictwa okresu brązu wczesnośredniowiecznego i średniowiecznego, obejmująca swym obszarem teren planowanej inwestycji nie może w świetle obecnych standardów konstytucyjnych uzależniać ukształtowanie przyszłej zabudowy od konieczności ochrony zabytków archeologicznych. Uzasadnienie odmowy uzgodnienia sformułowane przez Stołecznego Konserwatora Zabytków odwołuje się do wartości nie mających żadnego związku z ochroną konserwatorską jaka mogłaby wynikać z decyzji z [...] czerwca 1971 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W wyniku rozpoznania skargi WSA wyrokiem z 29 czerwca 2011 r., IV SA/WA 728/11, uchylił postanowienie MKiDN z [...] lutego 2011 r. wobec faktu, że autorem zarówno postanowienia z [...] grudnia 2010 r. jak i z [...] lutego 2011 r. była ta sama osoba. Wskazał, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. osoba ta była wyłączona od orzekania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.
Wyrokiem z 22 marca 2013r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA i orzekł o kosztach postępowania. Wskazał, że brak było podstaw do uznania, że decyzja organu II instancji została wydana przez osobę która była wyłączona od orzekania. Zgodnie z art. 89 pkt. 1 i 90 ustawy o ochronie zabytków Generalny Konserwator Zabytków jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym a do jego zadań należy wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie i przepisach odrębnych. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie MKiDN, choć nie zostało wydane przez niego osobiście to jednak zostało wydane przez osobę piastującą funkcję organu administracji. Nie może mieć w związku z tym zastosowanie do niego przepis art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. który odnosi się do pracownika organu administracji publicznej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. 2012, poz 270) – dalej P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia a z art. 190 P.p.s.a. wynika, że Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią NSA dokonaną w danej sprawie a więc w tym wypadku NSA uznał, że orzeczenie II instancji nie zostało wydawane z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika organu.
Zakresem oceny legalności jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego którym utrzymano w mocy postanowienie tegoż Ministra odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] Prezydenta Miasta W. [...] Konserwatora Zabytków o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy do opisanej we wstępie inwestycji. Przedmiotem więc rozstrzygania organów było czy zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym, w świetle art. 156 K.p.a. stwierdzenie jego nieważności.
Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym w którym organ nie bada merytorycznie decyzji (postanowienia) tzn. nie ocenia argumentacji jaką posłużył się organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie – w tym wypadku postanowienie nr. [...], a jedynie ogranicza się do badania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. czyli ustala czy przy jego wydawaniu nie dopuszczono się naruszeń o jakich mowa w tym przepisie a uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego.
Przesłankami do stwierdzenia nieważności są: wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej.lub z rażącym naruszeniem prawa, w warunkach res iudicata, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalnej w dniu jej wydania przy ustaleniu, że niewykonalność ta ma charakter trwały, w sytuacji w której jej wykonalność wywołałaby czyn zagrożony karą lub z innych przyczyn powodujących jej nieważność z mocy prawa. Nieważność orzeczenia może wynikać z rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego - błędnej wykładni przepisów prawa, zastosowania do stanu faktycznego przepisu prawa materialnego nie obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia – tzw. błąd subsumcji lub naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez wadliwe ich zastosowanie w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony z wyjątkiem naruszenia dającego podstawy do jego wznowienia.
Naruszenia te muszą wystąpić w stopniu rażącym. Musi także istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia polegający na tym że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna.
Skarżący w odniesieniu do powołanego postanowienia sformułował przede wszystkim zarzut mający wyczerpywać przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. tj. brak w ogóle możliwości opiniowania przez [...] Konserwatora Zabytków projektu decyzji z uwagi na to, że obszar inwestycji nie jest objąty ochroną konserwatorską.
Ponadto wskazał na:
- 1. Sprzeczności w zakresie numerów powoływanej decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków powodujące za zasadny pogląd, że teren na którym planowana jest inwestycja nie był objęty ochroną konserwatorską gdyż taka decyzja nie istniała.
- 2. Brak podstaw do przyjęcia, że wskazywana przez organ decyzja z [...] czerwca 1971 r. dotycząca jedynie ochrony archeologicznych może być podstawą do odmowy uzgodnienia projektu zabudowy ponieważ akt ten nie spełnia wymogów konstytucyjnych, w szczególności dlatego, że decyzja ta została wydana na podstawie ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Obecnie na etapie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy nie ma żadnych przesłanek aby sposób ukształtowania przyszłej zabudowy miał być uzależniony do konieczności ochrony zabytków archeologicznych. Ochrona wynikająca z wpisu do rejestru zabytków pojawia się dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego;
- 3. Wadliwość uzasadnienia odmowy w którym organ odwołuje się do wartości nie mających żadnego związku z ochroną konserwatorską tj do konieczności dopasowania przyszłej zabudowy do budynków parku [...] podczas gdyż organ ochrony zabytków nie ma uprawnień do władczego rozstrzygania w przedmiocie przyszłej zabudowy.
Podstawą prawną do wydania postanowienia przez [...] Konserwatora Zabytków były przepisy art. 96 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (D.U. Nr. 162, poz. 1568 ze zm), art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 106 K.p.a. W zakresie kompetencyjnym porozumienie z [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu W. prowadzenie niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (D.Urz. Woj. [...] Nr. [...] z [...] czerwca 2005 r., poz. [...]) i aneksów do tego porozumienia z [...] czerwca 2009 r. i [...] grudnia 2007 r. Wojewoda [...] na wniosek [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powierzył Miastu W. prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących ochrony położonych w granicach miasta W., zabytków ruchomych; zabytków nieruchomych, zabytków archeologicznych w tym związanych z realizacją zadań określonych w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Jednym z tych zadań jest, w przypadku gdy na danym terenie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego – tak jak w tym wypadku – opiniowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków o których mowa w art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (D.U. Nr. 162, poz. 1568 ze zm.). Obowiązek ten wynika z art. 53 ust. 4 pkt. 2 p.z.p., który to przepis z mocy art. 60 ust. 1 p.z.p.
Wadliwe jest zatem twierdzenie skarżącego, że brak było generalnie podstaw do uzgadniania warunków zabudowy przez organ konserwacji zabytków.
Możliwość uzgadniania przez ten organ, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 2 p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia) dotyczy obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków którymi zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie zabytków:
- 1) wpis do rejestru zabytków;
- 2) uznanie za pomnik historii;
- 3) utworzenie parku kulturowego;
- 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Jeżeli zatem dany obiekt czy obszar mieści się w katalogu form ochrony istnieje konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem ochrony zabytków.
W niniejszej sprawie, wydając postanowienie z [...] marca 2009 r. organ powołał się na fakt, że obszar na którym planowana była inwestycja wpisany jest do rejestru zabytków pod nr. rej. [...] - teren o znaczeniu historycznym, wpisany do rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 1971 r jako teren objęty ulicami [...] a także w granicach obszaru chronionego – pomnik historii W. – historyczny zespół miasta z [...] i W. mocą zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii.
W trakcie dalszego toku postępowania ostatecznie organ II instancji stwierdził, że teren ten nie jest objęty tą drugą z form ochrony.
Pozostało zatem ustalenie, czy rzeczywiście teren inwestycji to obszar wpisany do rejestru zabytków.
Istotnie w aktach postępowania nie było powoływanej przez organ decyzji z [...] czerwca 1971 r. Nie znaczy to jednak że ona nie istniała. Sąd w trakcie postępowania sądowego jak i w podobnej sprawie IV SA/WA 994/13 zażądał tej decyzji. Organ przedstawił jej kopię. Decyzja ta pod względem treści tj. daty wydania i przedmiotu ochrony odpowiada treści powoływanej przez organy decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków. Nie zgadza się tylko numer który przez organy był podawany jako [...] lub [...]. Z decyzji wynika, że nr. rejestrowy to [...].
W ocenie Sądu sprzeczności te pozostają bez znaczenia dla oceny czy teren na którym miała być prowadzona inwestycja wpisany jest do rejestru zabytków w sytuacji w której organy w sposób prawidłowy z daty i treści przywołały treść tej decyzji. Brak decyzji w aktach postępowania o wydanie warunków zabudowy stanowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie zebrania materiału dowodowego jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego w stopniu uzasadniającym wydanie postanowienia w warunkach nieważności. Naruszenie to nie pozostaje bowiem w związku przyczynowym z treścią rozstrzygnięcia ponieważ nie da się przeprowadzić rozumowania iż gdyby nie to naruszenie treść rozstrzygnięcia byłaby inna – organ wydałby inną decyzję.
Nie mogą też odnieść pożądanego skutku zarzuty kwestionujące moc dowodową decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Choć decyzja jest kopią to jednak zawiera ona wszystkie wymagane prawem elementy decyzji z pieczęcią i podpisami, co uzasadnia twierdzenie że taka decyzja weszła do obrotu prawnego i z mocy art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dokument urzędowy a strona nie prowadziła przeciwko niemu dowodu podważającego jego wiarygodność ograniczając się jedynie do twierdzeń, że nie jest on wiarygodny.
Nie stanowi takiego dowodu pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z 11 marca 2009 r. gdyż z jego treści wynika, że pytanie dotyczyło statusu konserwatorskiego nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...]. Udzielono odpowiedzi, że teren ten objęty jest formą ochrony konserwatorskiej tj. wpisem do rejestru zabytków archeologicznych województwa [...] zgodnie z decyzją Konserwatora Zabytków m. W. z [...] czerwca 1971 r.nr [...] (nr. prawidłowy). Natomiast nieruchomość ta nie jest objęta ochroną konserwatorską w zakresie w jakim przewiduje się indywidualny wpis do rejestru zabytków. Tym samym pismo to nie może stanowić dowodu na brak objęcia ochroną konserwatorską terenu pomiędzy wskazanymi w niej ulicami na którym położona jest nieruchomość na której planowana była inwestycja.
Nie uprawnione są w tym aspekcie twierdzenia organu, że [...] Konserwator Zabytków nie zapoznał się z tą decyzją skoro powoływał ją z daty i treści i analizował pod kątem przesłanek ochrony konserwatorskiej. Zdaniem Sądu w sprawie była oceniana przez organ jedna decyzji z [...] czerwca 1971 r. co wynika z jej treści i porównania tej treści z zakresem ustaleń poczynionych przez organ w uzasadnieniu postanowienia z 2009 r.
Odnosząc się do twierdzeń Skarżącej w zakresie braku mocy prawnej zarządzenia Prezydenta RP z 8 września 1994 r. o utworzeniu obszaru chronionego – pomnik Historii – wskazać należy, że ostatecznie organ postanowieniu z [...] grudnia 2010 r. uznał, że fakt zlokalizowania przedmiotowej inwestycji na terenie pomnika historii nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Choć organ wydając postanowienie z [...] stycznia 2009 r. przyjął tę formę ochrony zabytków to i tak teren ten pozostaje jako chroniony decyzją z [...] czerwca 1971 r., co jest wystarczające do stwierdzenia właściwości organów ochrony zabytków do opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wskazywane jako podstawa do stwierdzenia nieważności fakty i twierdzenia w zakresie braku właściwości organu konserwatorskiego do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia nr [...] gdyż nieruchomość była objęta ochroną konserwatorską.
Bez znaczenia dla oceny przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia są wywody zawarte w pkt. 2.5 skargi. Są to wywody merytoryczne w których Skarżący próbuje podważyć zasadność (przyczynę) odmowy wydania pozytywnego uzgodnienia i rozważania te pozostają bez istotnego znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności. Jak to zostało wyżej wskazane w postępowaniu nadzwyczajnym organ nie bada podstaw merytorycznych rozstrzygnięcia a więc nie ocenia argumentów którymi organ sią posłużył uznając, że brak jest podstaw do wydania postanowienia czy decyzji.
Tym samym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu a postanowienie co do którego strona wnosiła o stwierdzenie jego nieważności nie zostało wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa lub też z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.).
O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja czy postanowienie nie mogą być akceptowane jako akty wydane przez organ praworządnego państwa.
Postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności zostało wydane po wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego a jego uzasadnienie spełnia kryteria o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odniósł się w nim do zebranego materiału dowodowego a następnie go ocenił a wnioski jakie wyprowadził z tych dowodów zasługują na aprobatę Sądu.
Na marginesie wskazać można, że w uzasadnieniu postanowienia z [...] grudnia 2010 r. organ wskazał jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., jednakże zdaniem Sądu jest to oczywisty błąd pisarski gdyż organ nie przeprowadzał analizy pod kątem istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczącej skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną – co wynika z treści uzasadnienia. Nie było zresztą takiego zarzutu pochodzącego od strony. Poza tym w komparycji orzeczenia organ prawidłowo powołał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.