Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem E.K. z 14 listopada 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku opieką nad niepełnosprawną matką H.P., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe.
Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], wydaną w powołaniu m.in. na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952, dalej: u.ś.r.), działający z upoważnienia Burmistrza Miasta K., Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego argumentując, że od 7 listopada 2018 r. ma ona ustalone prawo do emerytury. Strona odwołała się od decyzji pierwszo-instancyjnej podnosząc, że przyjęta przez organ wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., wykluczająca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do emerytury, narusza zasadę równości, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ drugiej instancji powołał art. 17 ust. 1u.ś.r., określający krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy, wymieniający negatywne przesłanki, które uniemożliwiają przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jako zasadną uznało Kolegium odmowę przyznania przez organ pierwszej instancji świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż strona ma ustalone prawo do emerytury. Wskazano, że takie rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organ drugiej instancji powołał się również na ocenę prawną zaprezentowaną w wyroku WSA we Wrocławiu z 22 maja 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wr 105/19), którego obszerne fragmenty przytoczył w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskakując, iż w pełni podziela poczynione wywody. Końcowo Kolegium stwierdziło, że nawet mając świadomość odmiennych poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych organ drugiej instancji nie jest władny dokonać wykładni przytoczonych przepisów wbrew ich literalnemu brzmieniu.
Skargę od decyzji organu drugiej instancji wywiodła E.K., która wystąpiła o uchylenie obu decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych sprzeciwia się wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. dokonanej przez organy. Podniosła również, że przysługująca jej emerytura jest niższa niż zagwarantowane ustawą świadczenie pielęgnacyjne, wobec czego to ostatnie powinno zostać przyznane wnioskodawczyni choćby w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy emeryturą a świadczeniem objętym żądaniem. E.K. zaznaczyła, że wobec niepełnosprawności pozostającej pod jej opieką matki skarżąca nie jest w stanie podjąć dodatkowego zatrudnienia. Wyjaśniła, że względem H.P. zobowiązana jest do świadczeń alimentacyjnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kwestia sporna koncentruje się wokół oceny, czy organy orzekające w sprawie, bazując wyłącznie na wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zasadnie przyjęły, że fakt otrzymywania przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
Należy wskazać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w części objętej sporem, początkowo był interpretowany przez sądy administracyjne w sposób zbieżny z poglądem jaki organ zawarł w zaskarżonej decyzji. Przykładowo, w wyrokach: z dnia 10 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 134/18, z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno – rentowych i świadczeń rodzinnych.
W ostatnim jednak czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii, czego dowodzą zarówno wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (powołane w dalszej części uzasadnienia). Poglądy prawne, na których opiera się ta zmiana, Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, także dostrzegając potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 430/19, że przy uwzględnieniu kontekstu historycznego pojawienia się przepisu art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zdekodowanie w obecnych realiach znaczenia tegoż przepisu jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie emerytalne znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, funkcjonalnej oraz wykładni prokonstytucyjnej. Należy dostrzec, że konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej wynika ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanej przez skarżącą najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1583 zł, wysokość najniższej emerytury - 878 zł). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Zmiana realiów uzasadnia, w ocenie Sądu, odstąpienie od wyników wykładni językowej na rzecz dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej.
Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.
- 1) i sprawiedliwości społecznej (art.
- 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.
Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Sąd podziela również pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2020r. sygn. I OSK 2392/19, że "(...) narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art.17 ust.1 pkt 5 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie".
Analogiczną, prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust.1 pkt 5 lit. a u.ś.r. przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 czerwca 2019r., sygn. I OSK 757/19 oraz z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 oraz zaprezentowały ją również wojewódzkie sądy administracyjne: w Gliwicach w wyrokach: z dnia 6 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Gl 950/19, LEX nr 2741508, z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1035/19, LEX nr 2751701 i z dnia 13 grudnia 2019r. sygn. akt II SA/Gl 1234/19, LEX nr 2759214; w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19; w Łodzi w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 653/19, LEX nr 2759894; w Gorzowie Wielkopolskim w wyrokach: z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Go 521/19, nr LEX 2733923 i z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 774/19, LEX nr 2759823; w Olsztynie w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/ Ol 714/19 LEX nr 2743741; w Rzeszowie w wyroku z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA / Rz 828/19, LEX nr 27424445).
Za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym już wyroku z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 430/19, można zatem stwierdzić, że ukształtowała się już pozytywna dla opiekunów osób niepełnosprawnych lina orzecznicza, odwołująca się do zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej.
W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd nie znalazł racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2020 r. (sygn. I OSK 2392/19), że proces "wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury".
W nawiązaniu do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., formułującego normatywne podstawy nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy wskazać, że z omawianego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. W istocie bowiem celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód jaki przynosi praca zarobkowa, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną.
Zarówno osoba wykonująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też zajmujący się innym członkiem rodziny, względem którego ciąży na wykonującym czynności pielęgnacyjne obowiązek alimentacyjny, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku, z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia.(por. Katarzyna Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015).
Zdaniem Sądu, osiągnięcie wieku emerytalnego i pobieranie świadczenia emerytalnego nie wyklucza uprawnionego z rynku pracy. Uposażony z tytułu emerytury może przecież podjąć pracę zarobkową, co jest zresztą stosunkowo częstym zjawiskiem. Z tego powodu Sąd nie znajduje argumentów, dla których świadczenie pielęgnacyjne, postrzegane jako rekompensata dochodu z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, nie miałaby przysługiwać osobie z uprawnieniami emerytalnymi.
Końcowo należy podnieść, że powołany w zaskarżonej decyzji pogląd przeciwny od zaprezentowanego w sprawie, a wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 105/19, został uchylony na mocy, powoływanego już w toku rozważań, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19.
Mając na uwadze przedstawioną argumentację, a także uznając, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zastosować się do przedstawionej oceny prawnej. Po dokonaniu kompletnych ustaleń faktycznych organy powinny przeprowadzić prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W tym kontekście organy administracji publicznej obowiązane są ocenić spełnienie przez skarżącą przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego oraz podjąć kroki procesowe mające na celu zapobieżenie kumulacji świadczenia pielęgnacyjnego (w przypadku spełnienia przesłanek do jego przyznania) oraz świadczenia emerytalnego.