Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 20 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 134/23

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 29 listopada 2022 r., skierowanym na adres Urzędu Miejskiego w Trzebnicy, M. M. wystąpił o udostępnienie mu:

1. 1. zarządzeń Burmistrza Gminy Trzebnica wydanych w 2022 r.;
2. 2. umów cywilno-prawnych zawartych przez Gminę Trzebnica w 2022 r.

W jego treści wskazał, że wnosi "o udzielenie odpowiedzi i udostępnienie kserokopii dokumentów (lub ich skanów)" na podany we wniosku adres e-mail.

Pismem z dnia 13 grudnia 2022 r. organ poinformował wnioskodawcę (pkt 1 pisma), że w odniesieniu do informacji, o jakiej mowa w punkcie pierwszym wniosku, istnieje konieczność poniesienia przez Urząd Miejski w Trzebnicy dodatkowych kosztów, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji. Z uwagi na powyższe i powołując się na art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) organ wskazał, że istnieje obowiązek pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości 492,50 zł, odpowiadającej kosztom przygotowania kserokopii żądanej informacji (ilość dokumentów do skserowania (985 stron) x 0,50 zł za kserokopię jednej strony).

Organ poinformował wnioskodawcę, że w dniu 13 grudnia 2022 r. dokonał rozeznania rynku lokalnego dotyczącego usług kserograficznych. Nadto również pouczył, że w terminie 14 dni od dnia doręczenia powiadomienia może on dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji.

W odniesieniu do żądania z punktu 2 wniosku organ wyraził pogląd, że informacja ta stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z uwagi na powyższe, wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Nadto również poinformował wnioskodawcę, że w związku z przygotowaniem odpowiedzi na punkt 2 wniosku istnieje konieczność poniesienia przez Urząd Miejski w Trzebnicy dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji. Z uwagi na powyższe i powołując się na art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ wskazał, że istnieje obowiązek pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości 2.190,50 zł, odpowiadającej kosztom przygotowania kserokopii żądanej informacji (ilość dokumentów do skserowania (4.381 stron) x 0,50 zł za kserokopię jednej strony).

Organ poinformował wnioskodawcę, że w dniu 13 grudnia 2022 r. dokonał rozeznania rynku lokalnego dotyczącego usług kserograficznych. Nadto również pouczył, że w terminie 14 dni od dnia doręczenia powiadomienia może on dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji.

Końcowo, organ zawiadomił występującego z wnioskiem, że rozpatrzenie jego wniosku nastąpi po udzieleniu przez niego odpowiedzi na zawarte w piśmie z dnia 13 grudnia 2022 r. wezwanie lub po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego na odpowiedź, tj. w terminie do 27 stycznia 2023 r.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2022 r. wnioskodawca oświadczył, że "zawęża swoje żądanie w ten sposób, że wnioskowane dokumenty należy mu udostępnić w formie skanów". Wskazując na powyższe uznał, że wezwanie organu związane z koniecznością uiszczenia kosztów staje się bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi, organ w piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że:

1. 1. w związku z rezygnacją z formy udostępnienia żądanych dokumentów w formie kserokopii na formę skanów, istnieje konieczność poniesienia przez Urząd Miejski w Trzebnicy dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym sposobem udostępnienia informacji.
2. 2. wobec powyższego powstał obowiązek pobrania od wnioskodawcy opłaty:
3. - ad. 1 – 985 stron x 3,00 zł = 2.955,00 zł
4. - ad. 2 – 4.381 stron x 3,00 zł = 13.143,00 zł.

W piśmie tym organ wskazał, że cena skanu jednej strony dokumentu została ustalona na podstawie rozeznania rynku lokalnego w dniu 13 grudnia 2022 r.

Jednocześnie, wezwał wnioskodawcę do dokonania wpłaty na podany w tym piśmie numer rachunku bankowego Urzędu Miejskiego w Trzebnicy.

Wnosząc skargę na akt wyznaczający wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej skarżący zarzucił naruszenie – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i wniósł o:

1. - uchylenie opłaty wyrażonej w piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r.;
2. - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ramach przedstawionej tam argumentacji podniósł m.in., że koszty udostępnienia informacji publicznej mogą być dwojakiego rodzaju, tj. osobowe i materialne.

Te pierwsze związane są z pracą 22 oddelegowanych pracowników Urzędu Miejskiego, z których każdy musiał poświęcić 3 godziny robocze na wyszukanie i przygotowanie informacji, co daje łącznie 66 godzin roboczych. Przyjmując, że koszt jednej godziny pracownika samorządowego przy pracy minimalnej wynoszącej w 2022 r. 2.363,56 zł netto (3.010 brutto) wynosi kwotę 14,77 zł, organ wyliczył, że koszty osobowe oddelegowanych pracowników wyniosły kwotę 974,82 zł. Zaakcentował, że wyliczone koszty osobowe, które poniósł organ aby zrealizować żądanie wnioskodawcy potwierdza, że przygotowanie żądanych dokumentów jest nie tylko czasochłonne, ale i kosztowne.

Jak dalej argumentował, drugi rodzaj kosztów udostępnienia informacji publicznej to koszty materialne. Na koszty te składają się czynności związane z kserowaniem lub skanowaniem żądanej informacji, tak jak wskazał w swoim wniosku skarżący. Wyjaśnił, że organ w piśmie z dnia 13 grudnia 2022 r. zdecydował, że wykonanie kserokopii żądanych dokumentów będzie korzystniejsze cenowo dla wnioskodawcy. W przypadku wykonania kserokopii dokumentów koszt usługi będzie bowiem wynosił ogółem dla punktu 1 i 2 wniosku kwotę 2.683 zł. Natomiast w związku z rezygnacją wnioskodawcy z żądania udostępnienia mu kserokopii żądanych dokumentów i zażądaniem udostępnienia skanów dokumentów, organ w piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r. poinformował stronę o kosztach przygotowania żądanej informacji w formie skanów, które dla punktu 1 i 2 wniosku wyniosły ogółem 16.138 zł. Wskazując na powyższe organ wyjaśnił, że wyliczenie kosztów usługi kserograficznej i usługi skanowania zostały oszacowane na podstawie rozeznania rynku lokalnego w dniu 13 grudnia 2022 r., co odzwierciedla znajdująca się w aktach sprawy notatka.

Organ dodał, że w sprawie, przygotowanie żądanych dokumentów w postaci skanów na płytę CD wymaga zlecenia tej czynności firmie zewnętrznej albowiem ilość obszernych wniosków o udostępnienie informacji publicznej paraliżuje pracę organu, odrywając pracowników organu od wykonywania ich bieżących obowiązków. Zaakcentował, że wyliczona opłata nie ma charakteru ryczałtowego, lecz uwzględniać będzie faktycznie poniesione koszty udostępnienia informacji, zgodnie z faktura wystawioną przez firmę zewnętrzną.

Końcowo organ zaznaczył, że w sytuacji poniesienia tak wysokich kosztów udostępnienia informacji publicznej może zaistnieć podejrzenie o niegospodarność finansów publicznych i pogłębienie deficytu Gminy Trzebnica.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jej przedmiot stanowi pismo organu z dnia 25 stycznia 2023 r., w którym organ informuje skarżącego o obowiązku pobrania opłaty za udostępnienie skanów dokumentów o jakie wystąpił on we wniosku z dnia 29 listopada 2022 r., odpowiednio w kwocie 2.955,00 zł (za udostępnienie dokumentów z punktu pierwszego wniosku) oraz w kwocie 13.143,00 zł (za udostepnienie dokumentów z punktu drugiego wniosku).

W pierwszej kolejności wskazać, należy, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, powiadomienie o ustaleniu wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa (zob. pkt 4 komentarza do art. 15 u.d.i.p. [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie III, WK 2016; por. także np.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 459/07; wyrok WSA w Gdańsk z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 637/13; postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 228/15 czy wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21).

Szczegółowe rozważania w sprawie należy poprzedzić spostrzeżeniem, że zasadą udzielania informacji publicznej jest bezpłatny dostęp do niej. Wynika to jednoznacznie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art.

15. Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. pozwala podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej, który ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości tych kosztów. Co wymaga w tym miejscu zaakcentowania, koszty, o których mowa w tym przepisie, ustalane są zatem każdorazowo w konkretnej sprawie.

Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji publicznej na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez adresata wniosku w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1159/17). Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1302/17).

Istotna jest również uwaga, że przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie nakłada na organ (dysponenta informacji publicznej) obowiązku ustalenia opłaty w wysokości odpowiadającej poniesionym dodatkowym kosztom, a jedynie daje taką możliwość. Obciążenie opłatą ma zatem charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji dysponującego żądaną informacją publiczną obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę należy wymierzyć, a jednocześnie wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały tzw. "dodatkowe koszty". Jak również podkreśla się w orzecznictwie sądowym, w przypadku zadecydowania przez podmiot zobowiązany o ustaleniu opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., organ powinien wykazać zasadność przyjęcia wystąpienia tzw. kosztów dodatkowych.

W nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy należy zwrócić uwagę, że ustalając stronie w piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r. opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 listopada 2022 r. organ ograniczył się jedynie do arytmetycznego zabiegu polegającego na pomnożeniu ilości stron będących odpowiednikiem dokumentów mających podlegać udostępnieniu z godnie z punktem 1 i 2 wniosku przez kwotę 3,00 zł. Przedstawione w tym piśmie operacje arytmetyczne organ opatrzył jedynie adnotacją, że cena skanu jednej strony dokumentu została ustalona na podstawie rozeznania rynku lokalnego w dniu 13 grudnia 2022 r. Tak ustalona opłata mająca odpowiadać kosztom dodatkowym w podanym wyżej rozumieniu w istocie rzeczy nie poddaje się kontroli Sądu, albowiem w piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r. organ nie zwarł zawarł żadnej dodatkowej argumentacji, która wspierałaby jego stanowisko co do tego, że koszty poniesione przez organ w związku z udostępnieniem informacji publicznej na wniosek z dnia 29 listopada 2022 r. przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu.

Bardziej szczegółową informację w tym zakresie organ przedstawił dopiero w odpowiedzi skargę, co – rzecz jasna – jest działaniem spóźnionym. Niezależnie od poczynionej uwagi należy stwierdzić, że stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę koncentruje się na wyliczeniu średniej stawki godzinowej pracownika urzędu oraz odniesieniu tego wyliczenia do ilości godzin i ilości 22 pracowników zaangażowanych w udzielenie informacji publicznej podczas gdy w piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r. organ odwołuje się wyłącznie do wyników rozeznania rynku lokalnego w dniu 13 grudnia 2022 r. tłumacząc, ze na podstawie tego rozeznania została ustalona cena skanu jednej strony (na poziomie 3,00 zł).

Warto w tym miejscu wskazać, że przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik elektroniczny może generować dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat, niemniej jednak obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, że koszty udostępnienia informacji publicznej przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu, nadto również w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom. Żaden przepis prawa nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli jednak wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być zatem traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli konieczność (potrzeba) zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanych we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Komentarz, Warszawa 2018; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 547/18 oraz z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21, orzeczenia dostępne w CBOSA). Ponadto czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu (podmiotu wykonującego zadania publiczne), wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 135/23).

Ubocznie należy wskazać, że także argumentacja organu przedstawiona w decyzji z dnia 27 stycznia 2023 r. (nr UDiP.1431.112.2.2022) o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 listopada 2022 r. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, jako że przedmiot kontroli Sądu ograniczał się do prawidłowości stanowiska organu wyrażonego w piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.