Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 i art. 47 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, póz. 2255 z późn. zm.) utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] r., Nr [...] wydaną przez Podinspektora do spraw świadczeń rodzinnych Urzędu Gminy K. G. z upoważnienia Wójta Gminy K. G., którą odmówiono T. K. przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci K. i J. M. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia oraz na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła.
Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców. Wskazał na poczynione na podstawie złożonego przez stronę wniosku i oświadczenia oraz wywiadu pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. G. ustalenia, według których jest ona osobą samotnie wychowującą dwoje dzieci i otrzymującą jedynie dobrowolne alimenty od ojca dzieci. Wobec tego - zdaniem organu- strona nie spełnia podstawowego warunku będącego podstawą do przyznania zasiłku wraz z dodatkami.
W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej T. K. podniosła, że nie ubiegała się o świadczenia przysługujące matce samotnie wychowującej dzieci, a o zasiłki rodzinne wraz z dodatkami przysługującymi pełnej rodzinie. Wskazała, iż dobrowolne alimenty płacone przez ojca przewyższają kwotę, która zostałaby zasądzona w postępowaniu sądowym. Natomiast ojciec dzieci wydatnie pomaga w wychowaniu dzieci, a żądanie przez organ zasądzenia alimentów prowadzi do skłócenia rodziców. Podniosła, że organ jest w posiadaniu wszystkich niezbędnych dokumentów, które w jej opinii uzasadniają przyznanie świadczeń rodzinnych. Dodała, że wychowuje niewidome dziecko, cierpiące na polineuropatię, wymagające ciągłej kosztownej rehabilitacji, na dowód czego dołączyła kartę informacyjna leczenia w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej Szpitala Rehabilitacyjne - Profilaktycznego MSWiA dla Dzieci i Młodzieży w G..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia przywołało brzmienie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, póz 2255 z późn. zm.), według którego zasiłek rodzinny przysługuje jednemu z rodziców, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,-zł. Wskazało również na art. 8 pkt 5,6 i 7 powołanej ustawy, zgodnie z którym do zasiłku rodzinnego przysługują: dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Zwróciło uwagę na to, że w myśl art. 7 pkt. 5 ustawy zasiłek rodzinny (i dodatki do niego) nie przysługują, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, chyba że: drugi z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone.
Organ II instancji przytoczył także definicję osoby samotnie wychowującej dziecko, określoną w art. 3 ust. 17 wskazanej wyżej ustawy, w myśl której za osobę samotnie wychowującą dziecko uważa się pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Zdaniem Kolegium z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika że strona jest osobą rozwiedzioną, zamieszkującą wspólnie z dwójką dzieci K. M. i J. M. w J. i jak sama twierdzi, wspólnie z nimi gospodarującą.
Natomiast ojciec dzieci J. M. zamieszkuje w S., dobrowolnie przekazuje kwotę [...],-zł miesięcznie na poczet alimentów na dwójkę dzieci i uczestniczy w ich wychowaniu w szczególności pomaga w dowozach syna do szkoły i w razie potrzeby do placówek służby zdrowia. Wynika z tego, że strona samotnie wychowuje dzieci, natomiast ojciec dobrowolnie łoży na ich utrzymanie i pomaga w ich wychowaniu. Według Kolegium w rozpatrywanej sprawie zachodzi przypadek osobnego zamieszkiwania i gospodarowania rodziców dzieci, a więc wnioskodawczyni jest osobą samotnie wychowująca dziecko, co sprawia, że zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy zasiłek rodzinny i dodatki do niego nie przysługują, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, chyba że: drugi z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone.
W konkluzji organ II instancji stwierdził,że z przepisów ustawy jednoznacznie wynika, iż zasiłku rodzinnego nie może otrzymać osoba samotnie wychowująca dziecko, jeśli wcześniej nie wystąpi o alimenty od drugiego z rodziców.
W skardze na decyzję ostateczną T. K. powtórzyła zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu, dodatkowo podnosząc, że osobne życie rodziców nie może stanowić przeszkody w uzyskaniu świadczeń.
Strona przeciwna odpowiadając na skargę, wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zażył, co następuje:
Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci na okres zasiłkowy od [...] r do [...] r, w tym na córkę K. M. zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz na syna J. M. zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości w której znajduje się szkoła.
Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w badanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, póz. 2255 z późn. zm.), której przepis art. 4 ust. 2 przewiduje,że prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje:
- 1. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka;
- 2. opiekunowi faktycznemu dziecka.
Przepis art. 5 tej ustawy zawiera kryterium dochodowe od którego spełnienia uzależnione jest ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, tj. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Według art. 7 pkt 5 powołanej ustawy zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka. Przy czym przepis art. 3 pkt. 17 cytowanej ustawy zawiera legalną definicję pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko, wskazując,że oznacza ono wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka.
Ma rację zatem organ odwoławczy, kiedy stwierdza,że przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy należy w pierwszej kolejności określić status rodzinny osoby występującej z wnioskiem o świadczenia. Aby zatem przypisać danej osobie status osoby samotnie wychowującej dziecko musi ona zaliczać się do zakreślonego przez ustawodawcę w art.3 pkt17 omawianej ustawy katalogu osób i nie wychowywać dziecka wspólnie z jego ojcem. W odniesieniu do rodzica stanu wolnego będącego osobą rozwiedzioną, a z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie, status osoby rozwiedzionej kreuje wyrok rozwodowy. Ta okoliczność faktyczna jest bowiem ustalana na podstawie wyroku sądu powszechnego rozwiązującego małżeństwo przez rozwód. Pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie fakt, iż skarżąca ma przymiot osoby rozwiedzionej, co wynika z wyroku Sądu Rejonowego J. G. z dnia [...] r. w wydanego w sprawie o sygn. akt [...].
Jak wynika z treści wyroku rozwodowego i odpisów skróconych aktów urodzenia dzieci skarżącej, a to J. M. (ur.[...] r.) i K. M. (ur. [...] r.), ich ojcem nie jest były mąż skarżącej, lecz J. M., mimo, iż domniemanie prawne co do pochodzenia dziecka J. M. mogło przemawiać za ojcostwem byłego męża skarżącej. Brak w aktach sprawy odpisów zupełnych aktów urodzenia dzieci nie pozwala na stwierdzenie w drodze jakich faktów prawotwórczych doszło do przesądzenia ojcostwa J. M.. Kwestia ta może mieć znaczenie w kontekście określenia któremu z rodziców dzieci przysługuje władza rodzicielska nad nimi. Status podmiotu, któremu przysługuje władza rodzicielska zależy przede wszystkim od ustalenia ojcostwa w sposób przewidziany w ustawie. Wynika to z przepisów regulujących kwestie pochodzenia dziecka, a także ze sformułowania art. 93 § 2 k.r.o. Jeśli zatem - jak stwierdziła skarżąca na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 24 sierpnia 2006r., że do uznania ojcostwa doszło w drodze oświadczenia złożonego przez ojca dzieci przed kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego, to władza rodzicielska nad dziećmi przysługiwałaby obojgu rodzicom dzieci.Jeśli zaś obu rodzicom przysługuje władza rodzicielska, to jej treścią jest uprawnianie każdego z rodziców do żądania dopuszczenia go do wykonywania władzy rodzicielskiej w takim zakresie jaka mu przysługuje..
Chociaż zakresy tej władzy nie muszą być identyczne, co wynika z art. 107 k.r.o.). Natomiast istotnym elementem władzy rodzicielskiej jest prawo i obowiązek wychowania dziecka. Obok utrzymania wychowanie dziecka jest podstawowym obowiązkiem rodziców i obowiązek ten ciąży przed wszystkim na nich.
Z kolei cytowany wyżej przepis art. 3 pkt. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierający na użytek tej ustawy definicję osoby samotnie wychowującej dziecko ma charakter definicji ignotum per ignotus. Zakres pojęcia "samotne wychowanie" nie został bowiem określony, natomiast ściśle został określony krąg podmiotów, których może dotyczyć ta cecha. Poprawna wykładnia tego przepisu wobec braku legalnej definicji zwrotu "wychowywanie" wymaga, odwołania się do ustalonych reguł wykładni językowej. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 października 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wr 883/04), zgodnie z którym wobec braku legalnej definicji tego zwrotu dopuszczalne jest przyjęcie, potocznego /etnicznego/ znaczenia tego pojęcia.
Z kolei w języku potocznym "wychowywać" znaczy tyle, co zapewnić osobie niedorosłej osiągnięcie rozwoju fizycznego i psychicznego, zapewnić opiekę osobie niedorosłej i doprowadzić ją do samodzielności. "Wychowanie" to całokształt zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka pod względem fizycznym, moralnym i umysłowym oraz przygotowanie go do życia w społeczeństwie /Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1981, t. III, s. 785, 786/. Warto w tym kontekście przywołać też uchwałę Sądu Najwyższego z 9 czerwca 1976 r. (VI KZP 13/75, OSNKW 1976, nr 7-8, poz. 86), w której wskazano, że w sytuacji gdy brak jest definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym albo w danej gałęzi prawa, natomiast jest ono zdefiniowane w innej gałęzi prawa i należy do specyficznych dla tej gałęzi pojęć, to sąd powinien się oprzeć na takiej definicji. Idąc tym tokiem rozumowania stwierdzić należy, iż pojęcie "wychowywania" powinno się interpretować zgodnie z przepisami prawa rodzinnego.
W ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1691) ustawodawca zawarł uregulowanie potwierdzające prawidłowość wykładni opartej na potocznym rozumieniu tego zwrotu. Stanowi o tym przepis art.96 k.r.o., według którego rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władza rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. Prawa i obowiązki rodziców w tym zakresie są uregulowane jednolicie bez względu na to, czy rodzice są małżeństwem i pozostają we wspólnym pożyciu (por. Kodeks rodzinny i opiekuńczy – Komentarz, H. Ciepła i inni, Wyd. Prawnicze W-Wa 2006, str.633).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że ustalenie przez organ okoliczności osobnego zamieszkiwania i gospodarowania rodziców, nie jest wystarczającą podstawą do przyjęcia, że rodzic zamieszkujący wyłącznie z dzieckiem jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odrębne zamieszkiwanie rodziców nie wyklucza bowiem wspólnego wychowania dzieci. Zaznaczyć przy tym należy, że we wspólnym wychowaniu dzieci nie chodzi o bieżącą pieczę nad nimi przez 24 godziny na dobę. Jeżeli ustawodawca chciałby nadać komentowanemu zwrotowi znaczenie przypisywane mu przez organ administracyjny, to z pewnością dałby temu wyraz w definicji legalnej poprzez jego odniesienie do kategorii wspólnego zamieszkiwania, wspólnego gospodarowania.
Natomiast wspólne wychowanie dzieci to jest kwestia faktów, a nie kwestia prawna. W każdym bądź razie samotna w sensie stanu cywilnego kobieta nie oznacza automatycznie osobę samotnie wychowującą dziecko.
Odnosząc powyższe uwagi do realiów badanej sprawy przed wszystkim zauważyć należy, iż we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne strona wprost wskazała, że domaga się przyznania zasiłków rodzinnych na dzieci K. i J. M. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia oraz na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła. Również w odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona konsekwentnie wywodziła, że nie ubiega się o świadczenie przysługujące matce samotnie wychowującej dzieci, a jedynie o zasiłki rodzinne wraz z dodatkami przysługującymi pełnej rodzinie. Wskazała również na okoliczność, iż ojciec dzieci dobrowolnie przekazuje alimenty na ich rzecz w kwocie [...] zł oraz wydatnie pomaga w ich wychowaniu. W aktach sprawy znajdują się ponadto oświadczenie ojca w tym zakresie, jak również zaświadczenie Urzędu Skarbowego o wysokości dochodów członków rodziny,- wydane w celu uzyskania świadczeń rodzinnych.
W ramach przeprowadzonego wywiadu organ uzyskał informacje, które potwierdzając stan faktyczny przedstawiony przez stronę w odwołaniu, w tym faktów, iż ojciec dzieci nie zamieszkuje z wnioskodawczynią oraz dziećmi, jednakże łoży na ich utrzymanie, płacąc dobrowolne alimenty, ponosi koszty kształcenia dzieci oraz dowozi syna do szkoły oraz placówek opieki zdrowotnej. Wynika również z niego, że święta Bożego Narodzenia oboje rodziców spędzają razem. Powyższe okoliczności wskazują na to,że pomiędzy ojcem dzieci a dziećmi istnieje życie rodzinne, bowiem według twierdzeń matki dzieci istnieją między nimi cały czas regularne kontakty i ojciec dzieci uznaje za stosowne przyczyniać się finansowo do utrzymania dzieci i do ich wychowywania. Jeśli zatem ojciec dzieci oprócz dobrowolnie płaconych alimentów świadczy także regularną pomoc w wychowaniu dzieci poprzez osobiste starania o wychowanie dzieci, to nie można przyjąć,że matka samotnie wychowuje dzieci.
Jednakże w tym zakresie organy obu instancji niedostatecznie wnikliwie wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Nie ustalono bowiem, czy pomimo oddzielnego zamieszkiwania rodziców dzieci (w sąsiednich w niedalekiej odległości miejscowościach), istnieją stosunki prawno-rodzinne i czy ojciec dzieci współdziała w wychowaniu dzieci. Z materiału aktowego wynika jedynie, ze ojciec utrzymuje z dziećmi osobiste kontakty i przejawia troskę o ich wychowanie. Natomiast nie wynika z akt analizowanej sprawy jakie były faktyczne przejawy funkcji opiekuńczo-wychowawczych ojca wobec potomstwa, bowiem treścią władzy rodzicielskiej są przede wszystkim konkretne starania czysto faktyczne. Nadmieniała o nich skarżąca w toku rozprawy w dniu [...] r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, powołując się na przykład odrabiania lekcji z dziećmi, finansowania przez ojca zainteresowań i zajęć sportowych dziecka.
W związku z tym dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy – przy konsekwentnym twierdzeniu strony, iż samotnie nie wychowuje dzieci - konieczne było przeprowadzenie wywiadu również z drugim z rodziców, czego organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie uczynił. Stwierdzenie zaniechania organów orzekających w sprawie w powyższym zakresie uprawnia do wyartykułowania pod ich adresem zarzutu naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a konsekwencji do uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.
Nie ma również racji organ odwoławczy kiedy w decyzji ostatecznej stwierdza,że strona jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, ze względu na osobne zamieszkiwanie i gospodarowanie rodziców dzieci. Nie można bowiem utożsamiać wspólnego wychowania dzieci z zamieszkiwaniem w tym samym domu i prowadzeniem wspólnego gospodarstwa przez rodziców dzieci. Wprawdzie okoliczności te niewątpliwie sprzyjają realizacji obowiązków rodzicielskich, na które składa się również wychowanie, lecz nie uzasadnia to automatycznie uznania,że oddzielne zamieszkiwanie rodziców i prowadzenie przez nich odrębnego gospodarstwa domowego świadczy o samotnym wychowaniu dziecka przez jednego z rodziców.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego również poprawne zastosowanie przepisu art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych - z uwagi na konstrukcję definicji osoby samotnie wychowującej dziecko - nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia braku zasądzenia świadczenia alimentacyjnego oraz ustalenia okoliczności osobnego zamieszkiwania i gospodarowania rodziców. Oznacza to zatem, że przedmiotem oceny, w sytuacji gdy jest niesporne, że skarżąca jest osobą rozwiedzioną i jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń obojga rodziców ojciec dziecka dobrowolnie płaci alimenty oraz uczestniczy aktywnie w życiu rodziny, powinno być wyłącznie ustalenie kto w istocie rzeczy faktycznie wychowuje dzieci, co powinno nastąpić poprzez określenie desygnatów pojęcia "wychowywanie".
Z tych powodów stwierdzić również należy, że organ administracyjny naruszył także przepisy art. 7 pkt 5 w związku z art. 3 ust. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną ich wykładnię. Wychodząc zatem z założenia, że pojęcie wychowywania dziecka nie musi łączyć się z kategorią wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania jego rodziców, organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy mimo osobnego zamieszkiwania, skarżąca ma status osoby samotnie wychowującej dzieci.
Już tylko marginalnie wskazać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) orzekł o niezgodności art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, orzekając o utracie mocy obowiązującej z dniem 31 grudnia 2005 r., a nowa legalna definicja osoby samotnie wychowującej dziecko została określona w art. 3 pkt 17a dodanym przez art. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r.) zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2006r. (Dz. U. Nr 267 poz.2260).
Natomiast w myśl powołanego wyżej przepisu osobą samotnie wychowującą dziecko jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Wojewódzki Sąd Administracyjny wyeliminował decyzje obu organów z obrotu prawnego.