Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr ZRODZ/000206/519A/10/2021 Burmistrz Ząbkowic Śląskich przyznał I. K. specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 620 zł miesięcznie z tytułu opieki nad matką J. B. na okres od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 października 2022 r. Zgodnie bowiem z orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia grudnia 2015 r. matka strony została uznana za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji.
W dniu 17 grudnia 2021 r. I. K. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ząbkowicach Śląskich wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. B. Wnioskodawczyni wniosła również o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Wniosek ten został złożony na wymaganym formularzu w dniu 21 stycznia 2022 r.
Decyzją z dnia 10 lutego 2022 r. nr ZRODZ/000548/SP/02/2022 Burmistrz Ząbkowic Śląskich odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Organ pierwszej instancji ustalił, że strona od 1 listopada 2016 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z tytuł opieki nad matką i nadal sprawuje opiekę nad matką. Jednakże trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji matki strony została ustalona w 2015 r., czyli w wieku 74 lat. Ponadto strona pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr SKO 4103/134/2022 uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że nie można odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu daty powstania niepełnosprawności. Poza tym strona składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dokonała wyboru świadczenia korzystniejszego, rezygnując ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oświadczenie strony powinno być uwzględnione przy wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Jednakże należy uzupełnić przeprowadzony wywiad środowiskowy i ustalić zakres sprawowanej opieki.
Decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. nr ZRODZ/000788/SP/06/2022 Burmistrz Ząbkowic Śląskich odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, ponownie wskazując że trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji matki strony została ustalona w 2015 r., czyli w wieku 74 lat, a strona pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 14 września 2022 r. nr SKO 4103/437/2022 uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. SKO wskazało na konieczność uzupełnienia przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i ustalenia zakresu sprawowanej opieki.
Decyzją z dnia 27 października 2022 r. nr ZRODZ/001021/SP/10/2022 Burmistrz Ząbkowic Śląskich po raz kolejny odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, ponownie wskazując że trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji matki strony została ustalona w 2015 r., czyli w wieku 74 lat, a strona pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy.
W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez SKO od dnia 1 grudnia 2021 r., zarzucając naruszenie:
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez stronę stanowi negatywne kryterium do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,
- - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń,
- - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność matki strony powstała po 18. Roku życia i w związku z tym stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne,
- - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię i pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r. nr SKO 4103/1137/2022 uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznało stronie świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką na okres od 1 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w kwocie 2.119,00 zł i od 1 stycznia 2023 r. w obowiązującej wówczas wysokości.
Kolegium zauważyło, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Bez wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje moment powstania niepełnosprawności. Nie budzi wątpliwości fakt niepełnosprawności matki strony i obowiązek alimentacyjny strony wobec matki, dlatego należy uwzględnić wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Strona złożyła też oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.
SKO stwierdziło, że istnieje podstawa do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, skoro strona skutecznie zrzekła się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w dniu 12 stycznia 2022 r. SKO wyjaśniło, że stronie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na stałe od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono wniosek o świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenie pielęgnacyjne przyznano zatem stronie z uwzględnieniem treści art. 17 ust. 3 i art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także uwzględniając zawarte w odwołaniu żądanie strony o przyznanie świadczenia od dnia 1 grudnia 2022 r. – na okres od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. w kwocie 2.119,00 zł, a od dnia 1 stycznia 2023 r. w wysokości obowiązującej. Kolegium wskazało również, że organ pierwszej instancji ma podstawę do wypłaty stronie różnicy pomiędzy wysokością przyznanego jej świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, wypłaconego jej za okres od grudnia 2022 r. do dnia wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. nr ZRODZ/000462/519A/01/2023 Burmistrz Ząbkowic Śląskich uchylił z dniem 17 stycznia 2023 r. decyzję z dnia 27 października 2022 r. nr ZRODZ/000236/519A/10/2022, ustalającą stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką na okres od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie w części zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:
- - art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2022 r. na stałe, a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
- - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez stronę stanowi negatywne kryterium do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z wydaną decyzją w zakresie okresu, na który przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne, bowiem od samego początku domagała się przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2021 r., a nie od 1 grudnia 2022 r., jak wskazał organ. Brak jest podstaw prawnych, aby ograniczać świadczenie pielęgnacyjne od 1 grudnia 2022 r., a nie od momentu złożenia wniosku, tj. od 1 grudnia 2021 r. Zdaniem strony, organ błędnie przyjął, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy jednak wyjaśnić, że Sąd nie był władny uchylić zaskarżonej decyzji, zgodnie z żądaniem strony "w części", ponieważ brak jest możliwości wyróżnienia w zaskarżonej decyzji "części". Zaskarżona decyzja zawiera bowiem jednolite rozstrzygnięcie, przyznające stronie świadczenie pielęgnacyjne od wskazanej przez organ daty i we wskazanej wysokości.
Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w szczególności w wyroku NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 739/21, 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1029/21 oraz 12 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1767/21 nie jest możliwe uchylenie decyzji tylko co do terminu początkowego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Termin początkowy przyznania świadczenia nie może być uznany za orzeczenie częściowe, bowiem wyeliminowanie tylko daty początkowej powoduje, że nie jest możliwe określenie okresu w jakim świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawcy przysługuje, a tym samym, w jakim zakresie zaskarżona decyzja podlega wykonaniu.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
W rozpatrywanej sprawie, Kolegium wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane stronie z uwzględnieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r., a także z uwzględnieniem zawartego w odwołaniu żądania strony o przyznanie świadczenia od dnia 1 grudnia 2022 r. Należy jednak zauważyć, że strona zarówno w odwołaniu, jak i we wcześniej składanych pismach wprost żądała przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2021 r. (s. 2 odwołania). Kolegium błędnie więc przyjęło, że strona wniosła o przyznanie tego świadczenia dopiero od 1 grudnia 2022 r.
W zaskarżonej decyzji SKO przyjęło również, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony 21 stycznia 2022 r. wraz z odrębnym oświadczeniem strony z dnia 12 stycznia 2022 r. o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy jednak zauważyć, że wniosek z dnia 17 grudnia 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony do organu pomocy w dniu 29 grudnia 2021 r. Wniosek ten zawierał wszystkie dane osobowe, przewidziane w urzędowym formularzu, a do wniosku z dnia 17 grudnia 2021 r. zostały dołączone oświadczenia i pouczenia, podpisane przez stronę w dniu 26 listopada 2021 r. Natomiast w dniu 21 stycznia 2022 r. strona złożyła wniosek na urzędowym formularzu wraz z oświadczeniem z dnia 12 stycznia 2022 r., przedstawiając te same dane osobowe, które wcześniej zostały podane we wniosku z dnia 17 grudnia 2021 r.
Stosownie do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów).
W rozpatrywanej sprawie Kolegium nieprawidłowo ustaliło treść żądania strony co do daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak również ustalając datę złożenia wniosku pominęło i nie odniosło się do wniosku strony z dnia 17 grudnia 2021 r., złożonego do organu pomocy w dniu 29 grudnia 2021 r. Skutkowało to naruszeniem przez SKO art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji tych naruszeń SKO nie sporządziło spójnego i logicznego uzasadnienia decyzji zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, naruszając również art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium uwzględni powyższe rozważania Sądu, dotyczące żądania strony w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz prawidłowo ustali datę złożenia przez stronę wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego (pkt II sentencji wyroku).