Uzasadnienie
J. S. (dalej jako strona lub skarżący) w dniu 5 września 2022r. (data wpływu) wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogowie z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, w którym zadeklarował, że głównym źródłem ogrzewania jego gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe.
Prezydent Miasta Głogowa (dalej jako organ pierwszej I instancji), działając na podstawie art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022r., poz. 1692 ze zm., dalej u.d.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), decyzją z dnia 4 listopada 2022r., nr DW 429.441.2022, odmówił przyznania stronie dodatku węglowego.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że dodatek węglowy przysługuje wówczas, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego pozostaje m.in. kocioł na paliwo stałe, zasilany węglem kamiennym, brykietem lub peletem o zawartości co najmniej 85 % węgla kamiennego, wpisany lub zgłoszony do centralnej ewidencji emisyjności budynków (dalej: CEEB) do dnia 11 sierpnia 2022r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy.
Z ustaleń organu pierwszej I instancji poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że w ramach trzykrotnie składanych deklaracji do CEEB przed dniem 11 sierpnia 2022r. ostateczna jej wersja z dnia 20 czerwca 2022r. obejmuje zgłoszenie kotła gazowego (bojlera gazowego, podgrzewacza gazowego przepływowego, kominka gazowego) jako głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego. W takiej zaś sytuacji strona nie spełniła ustawowych kryteriów przyznania dodatku węglowego, co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia odmownego.
Skarżący nie zgodził się z wydaną decyzją i we wniesionym odwołaniu podniósł szereg zarzutów oraz okoliczności wskazujących na użytkowanie przez niego przed 11 sierpnia 2022r. jako głównego źródła ogrzewania kotła na paliwo stałe, co nie zostało w żaden sposób zweryfikowane w toku przeprowadzonego postępowania i co powinno mieć miejsce na etapie odwoławczym w ramach zawnioskowanych środków dowodowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej jako Kolegium, organ odwoławczy lub organ II instancji), decyzją z dnia 27 grudnia 2022r., nr SKO/RŚ-423/717/2022 – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
W motywach podjętej decyzji Kolegium wskazało, że przepisy obowiązujące w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie dodatku węglowego wymagały, aby ustalenie głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, w tym stosowanego paliwa, oparte zostało o deklaracje ujawnione w CEEB. Przy czym w przypadku już istniejących zgłoszeń brano pod uwagę deklaracje złożone do dnia 11 sierpnia 2022 r. albo po tym dniu, ale tylko w przypadku gdy główne źródło ogrzewania zostało wpisane lub zgłoszone po raz pierwszy do CEEB.
Dalej organ odwoławczy zauważył, że w deklaracjach w wersji elektronicznej złożonych do ww. ewidencji przez skarżącego przed dniem 11 sierpnia 2022r., kocioł na paliwo stałe (bez określenia jego funkcji) pojawia się tylko w pierwszej z nich (z dnia 22 marca 2022r.), i to obok urządzenia gazowego. Natomiast w kolejnych deklaracjach skarżący podawał już jako źródło ciepła wyłącznie kocioł gazowy (bojler gazowy, podgrzewacz gazowy przepływowy, kominek gazowy). Jedynie ostatnia deklaracja z datą 13 października 2022r. ponownie obejmuje zainstalowane i zamontowane dwa kotły: na paliwo stałe oraz na gaz wraz z funkcjami c.o. i c.w.u. Wprawdzie ewentualna wymiana źródła ogrzewania po 11 sierpnia 2022r. nie powoduje odmowy przyznania dodatku węglowego, niemniej jednak skarżący nie przedstawił faktury kupna kotła na paliwo stałe ani nie zadeklarował wymiany źródła ciepła po 1 lipca 2021r.
W konsekwencji jedynym zainstalowanym i eksploatowanym źródłem ogrzewania w gospodarstwie domowym skarżącego – według stanu na dzień 11 sierpnia 2022r. – pozostawał kocioł gazowy bądź inne urządzenie tego typu z funkcjami c.o. i c.w.u. Dodatkowe źródło ciepła wykorzystywane byłoby zaś w zależności od cen kształtujących się na rynku surowców.
Ostatecznie Kolegium przyjęło, że skarżący nie spełnił przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 u.d.w. a jego argumentacja odwoławcza nie może zostać uwzględniona, co prowadzić powinno do utrzymania w mocy zakwestionowanego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji.
Strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej naruszenie:
- 1) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz poprzez dowolną ocenę niewystarczająco zebranego materiału dowodowego dotyczącego rzeczywistego zainstalowania i eksploatowania źródeł ogrzewania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji naruszającej interes społeczny i słuszny interes strony oraz zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej, w sytuacji gdy:
- a) przed dniem 11 sierpnia 2022r. została złożona deklaracja do CEEB (22 marca 2022r.), z której jednoznacznie wynika, że skarżący ma zainstalowane dwa źródła ciepła, tj. kocioł na paliwo stałe eksploatowany oraz kocioł gazowy nieeksploatowany do celów grzewczych, a kolejna deklaracja również złożona przed tą datą (20 czerwca 2022r.) stanowiła jedynie korektę – uzupełnienie zgłoszonych wcześniej danych z uwagi na wymianę starego kotła gazowego na nowoczesne źródło ciepła i rozpoczęcie jego eksploatowania, co stanowiło obowiązek ustawowy dotyczący zgłoszenia źródła ciepła/spalania uruchomionego przed dniem 1 lipca 2021r.;
- b) z załączonego do odwołania dokumentu w postaci pisma z Urzędu Miejskiego w Głogowie z dnia 8 marca 2021r. wynika, że skarżący ma dwa źródła ciepła, tj. piec c.o. oraz piec gazowy (wówczas bez funkcji grzewczych) i dokonuje wymiany źródeł ciepła;
- c) nie przeprowadzono z urzędu oględzin nieruchomości, nie zlecono wywiadu środowiskowego, przesłuchania świadków czy też przesłuchania strony dla wyjaśnienia wątpliwości w związku ze złożonymi do CEEB deklaracjami dla potrzeb przyznania dodatku węglowego;
- 2) art. 8, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na ogólnikowe potraktowanie stanowiska skarżącego, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów, tj. brak wyjaśnienia dlaczego nie przeprowadzono z urzędu oględzin nieruchomości, wywiadu środowiskowego i innych wobec wystąpienia wątpliwości co do rzeczywistych źródeł ciepła zainstalowanych i eksploatowanych w nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, nie odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. oraz brak uzasadnienia podstaw nieuwzględnienia wniosków dotyczących uzupełniającego postępowania dowodowego, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i niedostatecznie wyjaśnia podstawy utrzymania w mocy decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego.
W uzasadnieniu skarżący uargumentował szczegółowo powołane wyżej zarzuty wskazując, że piec na paliwo stałe ma zainstalowany od początku zamieszkiwania w swoim domu, tj. od 1988r., a nowy piec gazowy został zamontowany dopiero w ostatnich latach z uwagi na wiek i stan zdrowia skarżącego, wymagających alternatywnego źródła ogrzewania. Zgłoszenie tego ostatniego urządzenia do CEEB w dniu 20 czerwca 2022r. uzupełniało poprzednie deklaracje i w żaden sposób nie powinno zostać potraktowane jako zmiana sposobu ogrzewania wyłącznie na gazowe. Kolegium nie wyjaśniło tej kwestii mimo jej sygnalizowania na etapie odwoławczym, poprzestając jedynie na powieleniu oceny wyrażonej w pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia był art. 2 ust. 1 u.d.w., który na dzień wydania decyzji Kolegium stanowił, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przez paliwa stałe należy zaś rozumieć węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85 % węgla kamiennego (ust. 3).
Z przywołanych wyżej regulacji prawnych wynika zatem, że aby otrzymać dodatek węglowy należało ogrzewać gospodarstwo domowe jednym z wymienionych urządzeń (m.in. kocioł na paliwo stałe), wykorzystującym jako paliwo węgiel bądź jego pochodne oraz wpisanym lub zgłoszonym do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022r. (albo po tej dacie w przypadku zgłoszeń pierwszorazowych).
W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem sporu pozostaje, jakie urządzenie było głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego według stanu na dzień 11 sierpnia 2022r. oraz czy organy wykorzystały wszelkie możliwości ustalenia tej okoliczności na podstawie zebranego przez siebie materiału dowodowego.
We wniosku inicjującym postępowanie skarżący podał, że jego głównym źródłem ogrzewania pozostaje kocioł na paliwo stałe. Takie urządzenie (klasy Ekoprojekt) zostało również przez niego zgłoszone w oryginale pierwszej złożonej deklaracji do CEEB z dnia 16 marca 2022r., gdzie wskazano je jako zainstalowane i eksploatowane z wykorzystaniem węgla i paliw węglopochodnych oraz drewna kawałkowego oraz z funkcją ogrzewania (c.o.) i ciepłej wody (c.w.u.). Obok niego zadeklarowano również zainstalowany i eksploatowany kocioł gazowy.
W drugiej, a zarazem ostatniej oryginalnej deklaracji (z dnia 20 czerwca 2022r.) pierwotnie również wpisano, że skarżący, obok zainstalowanego oraz eksploatowanego kotła gazowego z funkcjami c.o. i c.w.u., posiada zainstalowany oraz eksploatowany kocioł na paliwo stałe (klasy Ekoprojekt) z funkcją c.w.u., który opalany jest węglem i paliwem węglopochodnym, a także drewnem kawałkowym. Niemniej jednak w deklaracji tej dokonano skreślenia kotła na paliwo stałe jako zainstalowanego oraz eksploatowanego źródła ciepła z funkcją c.w.u. (rubryka B01). Co symptomatyczne pozostawiono jednak wpisy o klasie tego urządzenia oraz rodzaju stosowanego paliwa stałego w rubrykach odpowiednio B02 i B03.
Pomimo takiej zawartości oryginalnie złożonych deklaracji ich elektroniczne wersje nie pozostają z nimi w zgodzie, co umknęło uwadze organów i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Otóż w deklaracji wypełnionej elektronicznie w dniu 22 marca 2022 r., a więc mającej odpowiadać wersji papierowej z dnia 16 marca 2022 r., wprawdzie podano jako źródła ciepła zarówno kocioł gazowy, jak i kocioł na paliwo stałe, jednakże pominięto informację, że są one eksploatowane oraz, że posiadają funkcje c.o., jak i c.w.u. Nie odnotowano również, że kocioł na paliwo stałe jest opalany węglem i paliwami węglopochodnymi.
Z kolei w wersji elektronicznej z dnia 7 lipca 2022 r., będącej następstwem deklaracji złożonej w dniu 20 czerwca 2022 r., jako jedyne źródło ciepła ujęto kocioł gazowy z funkcjami c.o. i c.w.u. Nie wprowadzono natomiast danych z rubryk B02 (klasa kotła na paliwo stałe) i B03 (rodzaje stosowanych paliw stałych), które w oryginale nie zostały skreślone.
W konsekwencji należało przyjąć, że dowody, na podstawie których odmówiono skarżącemu prawa do dodatku węglowego pozostawały ze sobą w częściowej sprzeczności, której organy nie dostrzegły, względnie dostrzegając w żaden sposób nie wyjaśniły. Było to zaś o tyle doniosłe, że na etapie postępowania odwoławczego skarżący sygnalizował niejasności w zakresie posiadanych źródeł ciepła, podkreślając wykorzystywanie do ogrzewania domu zarówno kotła na paliwo stałe, jak i pieca gazowego. O takim stanie rzeczy świadczy również złożona do akt sprawy deklaracja w wersji elektronicznej z dnia 13 października 2022 r., w której kolejny raz wykazano dwa zainstalowane i eksploatowane źródła ciepła z funkcjami c.o. i c.w.u.
Bez usunięcia powołanych rozbieżności w oparciu o dostępne środki dowodowego, których katalog – w myśl art. 75 § 1 k.p.a. – ma charakter otwarty, nie jest możliwe wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Aby bowiem do tego doprowadzić organy winny przede wszystkim zebrać, a następnie rozpatrzyć wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy w celu ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro jednak tego nie zrobiły (z uwagi na rozbieżności w poszczególnych wersjach tych samych deklaracji nie jest przecież jasne, jakie źródło ciepła zostało zgłoszone do CEEB przed dniem 11 sierpnia 2022 r.), nie sposób uznać, że kwestionowana obecnie decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w stanie faktycznym niebudzącym żadnych wątpliwości. Prowadzi to zaś do wniosku, że rozstrzygnięcia organów naruszają przepisy postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd podziela również stanowisko strony względem uchybienia przez organ odwoławczy art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja Kolegium, poza zdawkowym stwierdzeniem, że argumentacja odwołania nie znajduje uzasadnienia, w żaden sposób nie odnosi się do jego treści, w tym w szczególności do szeregu podniesionych zarzutów materialnych i formalnych, a także wniosków dowodowych. Zwłaszcza z punktu widzenia tej ostatniej kwestii działanie organu nie zasługuje na aprobatę, jeżeli weźmie się pod uwagę wykazane już luki i rozbieżności w materialne dowodowym. Jego obowiązkiem było przecież odpowiednie przeanalizowanie żądań i twierdzeń strony, a następnie danie temu wyraz w sporządzonym uzasadnieniu. W sytuacji, gdy organ odwoławczy obowiązek ten zrealizował w stopniu nieadekwatnym do potrzeb istniejących w niniejszej sprawie, podjęte przez niego rozstrzygnięcie niewątpliwie naruszało zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów je prowadzących.
Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności zakwestionowaną decyzję Kolegium, jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.
Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie na podstawie prawidłowo zgromadzonego i wyczerpująco ocenionego materiału dowodowego. W szczególności organ I instancji winien wyjaśnić rozbieżności w poszczególnych wersjach deklaracji złożonych do CEEB oraz ustalić, jakie urządzenie było głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego według stanu na dzień 11 sierpnia 2022r. Następnie organ I instancji zobowiązany będzie wydać stosowną decyzję na podstawie właściwie zastosowanych przepisów prawa, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w treści której wyjaśni przesłanki jakimi kierował się orzekając oraz odniesieni się do sformułowanego przez stronę stanowiska wraz z wnioskami dowodowymi.