Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji we W. (dalej jako: "Komendant Wojewódzki") decyzją Nr [...] z dnia 20 stycznia 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania D. B. (dalej jako: "strona", "skarżący") utrzymał w mocy, wydaną z upoważnienia Komendanta Powiatowego Policji w S., decyzję Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w S. (dalej jako: "organ I instancji") Nr [...] z dnia 6 grudnia 2021 r. odmawiającą D. B. wypłaty zaległego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w ilości 10 dni za rok 2017, 31 dni za rok 2018 oraz 31 dni za rok 2019 oraz zapłaty ustawowych odsetek za zwłokę w płatności.
Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Z przedłożonych akt administracyjnych i samej skargi wynika, że strona podaniem z dnia 4 października 2021 r. zwróciła się do organu I instancji o wypłatę zaległego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy: za 10 dni w roku 2017, za 31 dni w roku 2018 oraz za 31 dni w roku 2019 oraz o zapłatę ustawowych odsetek za zwłokę w płatności.
Organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia 6 grudnia 2021 r. odmówił stronie wypłaty ekwiwalentu w żądanym przez nią zakresie i odmówił zapłaty odsetek.
W uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazał, że strona została zawieszona w czynnościach służbowych od dnia 20 lipca 2017 r., a następnie zwolniona ze służby w Policji z dniem 31 maja 2019 r. Wskazał przyczyny zawieszenia i zwolnienia. Wyjaśnił, że Prokuratura Rejonowa w O. wszczęła postępowanie przygotowawcze przeciwko stronie jako podejrzanemu o czyny z art. 216 §1 k.k. i art. 190 § 1 k.k. oraz 157 § 2 k.k. Z tego powodu organ I instancji, na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, rozkazem personalnym Nr [...] z dnia 19 lipca 2017 r., zawiesił stronę w czynnościach służbowych na okres jednego miesiąca tj. od dnia 20 lipca 2017 r. do dnia 19 sierpnia 2017 r. Następnie, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, kolejnym rozkazem personalnym Nr [...] z dnia 18 sierpnia 2017 r., przedłużył okres zawieszenia do czasu ukończenia postępowania karnego. Postępowanie karne prowadzone przeciwko stronie zakończyło się w dniu 7 maja 2019 r. wyrokiem Sądu Okręgowego we W. IV Wydział Karny Odwoławczy warunkowo umarzającym postępowania karne na okres dwóch lat próby.
W dniu 12 marca 2019 r. organ I instancji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji, wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do zwolnienia strony ze służby w Policji, a następnie rozkazem personalnym Nr [...] z dnia 11 kwietnia 2019 r. zwolnił stronę ze służby z dniem 31 maja 2019 r.
Organ I instancji, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, powołując się na art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w związku z § 7 ust 2 i 3 rozporządzenia z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów uznał, że stronie za okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie przysługiwał urlop, a co za tym idzie nie przysługiwał też ekwiwalent za urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w ilości 10 dni za rok 2017, 31 dni za rok 2018 oraz 31 dni za rok 2019 r. Także za niezasadne uznał żądanie strony zapłaty odsetek ustawowych. Podkreślił przy tym, że strona otrzymała ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za lata: 2015 (20 dni), 2016 (26 dni) i 2017 (16 dni), zgodnie z zestawieniem okresów zatrudnienia funkcjonariusza zwolnionego ze służby wystawionego 31 maja 2019 r., a więc za urlopy przysługujące stronie, niewykorzystane przed dniem zawieszenia w czynnościach służbowych.
Po rozpatrzeniu odwołania strony Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji ponownie przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy regulujący kwestie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy za okres zawieszenia w czynnościach służbowych.
Wyjaśnił, że podstawę zawieszenia strony w czynnościach służbowych stanowił art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego.
Wyjaśnił, że policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Jednocześnie zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Komendant Wojewódzki wskazał, że szczegółowe zasady przyznawania urlopów policjantom określają przepisy § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów. Wynika z nich - zdaniem Komendanta Wojewódzkiego - że zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych trwające dłużej niż miesiąc skutkuje redukcją jego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, a co za tym idzie utratą uprawnienia funkcjonariusza do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy. Przepisy te wprowadziły instytucję skrócenia urlopu, czyli zmniejszenia jego wymiaru w sposób proporcjonalny do okresu zawieszenia w czynnościach służbowych.
Rozporządzenie w sprawie urlopów policjantów w § 7 ust. 3 wprowadza co prawda pewien wyjątek od wskazanego sposobu wyliczenia przysługującego wymiaru urlopowego, ale nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie. Wobec strony postępowanie karne zostało bowiem warunkowe umorzone. Strona nie ma zatem prawa do otrzymania żądanego ekwiwalentu pieniężnego za wskazane przez nią okresy urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego.
Strona w skardze do Sądu zaskarżyła decyzję w całości zarzucając naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Podniosła, że § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów dotyczy policjantów będących tylko w czynnej służbie, którym zredukowano urlop w naturze z uwagi na nie wykonywanie przez nich obowiązków służbowych z powodu zawieszenia w czynnościach służbowych. Podniosła, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji nie ogranicza prawa policjanta zwolnionego ze służby do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy za okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji w całości oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi Komendant Wojewódzki wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie z kolei do art. 145 § 1 pkt 2-3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, sąd stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.
Jednocześnie w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, sąd umarza to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy skarżącemu przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystaną część urlopów wypoczynkowych i urlopów dodatkowych za lata 2017 - 2019, za okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, co miało miejsce od dnia 20 lipca 2017 r. do momentu zwolnienia z Policji z dniem 31 maja 2019 r. Chodzi o ekwiwalent należny – według skarżącego – za sporne: 10 dni w roku 2017, 31 dni w roku 2018 oraz 31 dni w roku 2019 oraz o zapłatę ustawowych odsetek za zwłokę w płatności.
Jak wynika z art. 82 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 z późn. zm.) policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Zgodnie z art. 86 ustawy o Policji minister właściwy do spraw wewnętrznych określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego.
Ponadto minister właściwy do spraw wewnętrznych może, w drodze rozporządzenia, wprowadzić płatne urlopy dodatkowe w wymiarze do 13 dni roboczych rocznie dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia albo osiągnęli określony wiek lub staż służby, albo gdy jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami służby (art. 84 ustawy o Policji).
Aktem wykonawczym wydanym na podstawie powołanych wyżej delegacji ustawowych jest rozporządzenie z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. poz. 1282 z późn. zm. – dalej jako: "rozporządzenie").
Zgodnie z rozporządzeniem zawieszenie w czynnościach służbowych lub tymczasowe aresztowanie trwające nie dłużej niż jeden miesiąc nie ograniczają uprawnień policjanta do urlopów wypoczynkowego i dodatkowego (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). W razie zawieszenia w czynnościach służbowych lub tymczasowego aresztowania trwającego dłużej niż jeden miesiąc urlopy wypoczynkowy i dodatkowy przysługujące w danym roku kalendarzowym ulegają skróceniu o 1/12 za każdy miesiąc zawieszenia w czynnościach służbowych lub tymczasowego aresztowania (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). Przepisu ust. 2 nie stosuje się, jeżeli postępowanie karne w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe albo postępowanie dyscyplinarne w sprawie o czyn pozostający w związku z aresztowaniem lub zawieszeniem w czynnościach służbowych zostało umorzone prawomocnym orzeczeniem, chyba że postępowanie zostało warunkowo umorzone lub umorzone z powodu przedawnienia lub amnestii.
Przepisu ust. 2 nie stosuje się również, gdy policjant został uniewinniony na podstawie prawomocnego wyroku lub orzeczenia o uniewinnieniu w postępowaniu dyscyplinarnym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Wymiar urlopów wypoczynkowego i dodatkowego przysługujących w danym roku kalendarzowym w przypadku, o którym mowa w ust. 2, zaokrągla się do pełnych dni w górę (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).
Przepisy cytowanego rozporządzenia określają sytuacje, w których wymiar nabytego przez policjanta prawa do urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego podlega obligatoryjnemu skróceniu, w sposób proporcjonalny do okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, o 1/12 za każdy miesiąc zawieszenia. Skrócenie jest równoznaczne z ograniczeniem (pozbawieniem) prawa policjanta do części lub nawet całości wymiaru urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego. Redukcja wymiaru jest jednak czasowa. Omawiane przepisy przewidują bowiem swoiste odzyskanie prawa do urlopu w pełnym wymiarze. Uprawnienie to jest jednak uzależnione od sposobu zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego, którego wszczęcie skutkowało zawieszeniem policjanta w czynnościach służbowych. Warunkiem odzyskania jest bowiem to, aby postępowanie karne lub dyscyplinarne, będące przyczyną zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych i tym samym pozbawienia policjanta części lub całości wymiaru urlopu, zostało zakończone oczyszczeniem policjanta z zarzutów poprzez: prawomocne umorzenie postępowania albo uniewinnienie. Nie przywróci prawa do urlopu zakończenie postępowania warunkowym umorzeniem, umorzeniem z powodu przedawnienia lub amnestii.
Przywrócenie prawa do części lub całości wymiaru urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego, skróconego z powodu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, determinuje jedynie sposób zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a nie fakt pozostawania policjanta w służbie, czy też moment złożenia wniosku o wypłatę ekwiwalentu (przed czy po zwolnieniu ze służby). W cytowanych przepisach nie ma zastrzeżenia, że skutki skrócenia wymiaru urlopu oraz zasady odzyskania prawa do urlopu w pełnym wymiarze dotyczą wyłącznie policjantów pozostających w służbie czynnej czyli, że nie rozciągają się na czas po zwolnieniu ze służby, co jest podstawowym zarzutem skargi. Przeciwny pogląd prawny skarżącego nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa.
Jest oczywiste, że po zwolnieniu z Policji z dniem 31 maja 2019 r. skarżący nie może domagać się realizacji uprawnienia do skróconej części urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w naturze. Może domagać się tylko ich ekwiwalentu pieniężnego. Zgodnie bowiem z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1.
Wypłata ekwiwalentu pieniężnego, jako substytutu urlopu, odpowiadać jednak musi warunkom przyznania tego świadczenia w naturze. Jego wypłatę poprzedzać zatem musi ustalenie, czy skarżący mógłby skutecznie dochodzić udzielenia skróconego urlopu w pełnym wymiarze gdyby nadal pozostawał w służbie, po ustaniu przesłanek uzasadniających zawieszenie w czynnościach służbowych, czy mógłby go wykorzystać i tym samym, czy jest możliwe wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za jego niewykorzystanie.
W sprawie nie jest sporne, że skarżący, w związku z pozostawaniem w służbie, nabywał prawa do urlopów wypoczynkowych i dodatkowych: w 2017 r. do 26 dni urlopu (wypoczynkowego), w 2018 r. do 31 dni urlopu (26 dni wypoczynkowego i 5 dni dodatkowego) i w 2019 r. do 31 dni urlopu (26 dni wypoczynkowego i 5 dni dodatkowego).
Skarżący został jednak zawieszony w czynnościach służbowych, na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, rozkazem personalnym Nr [...] z dnia 19 lipca 2017 r., na początek na okres jednego miesiąca, tj. od dnia 20 lipca 2017 r. do dnia 19 sierpnia 2017 r., a następnie, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, rozkazem personalnym Nr [...] z dnia 18 sierpnia 2017 r. do czasu ukończenia postępowania karnego. Przyczyną zawieszenia był fakt, że przeciwko skarżącemu wszczęto postępowanie karne. Skarżący był zawieszony z tego powodu w czynnościach służbowych do końca okresu służby w Policji, tj. do dnia 31 maja 2019 r., kiedy to został zwolniony ze służby rozkazem personalnym Nr [...] z dnia 11 kwietnia 2019 r. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że w latach 2017 – 2019 urlopy wypoczynkowe i urlopy dodatkowe, nabyte przez skarżącego z tytułu pełnienia służby, podlegały proporcjonalnemu skróceniu, z uwagi na zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych, o 1/12 za każdy miesiąc zawieszenia.
Niesporny jest przy tym wymiar pomniejszenia urlopów o 10 dni za 2017 r. (czyli w części, bo za pozostałe 16 dni urlopu ekwiwalent został skarżącemu wypłacony), oraz po 31 dni za 2018 r. i 2019 r. (czyli w całości).
Jest też bezsporne, że wyrokiem Sądu Okręgowego we W. z dnia 7 maja 2019, sygn. akt [...], postępowanie karne toczące się przeciwko skarżącemu, będące przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, zostało umorzone warunkowo na dwuletni okres próby. To zaś oznacza, że skarżący nie odzyskał prawa do pomniejszonego wymiaru urlopów wypoczynkowych i dodatkowych. Postępowanie karne będące przyczyną zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych nie zostało bowiem zakończone jego oczyszczeniem z zarzutów. Zakończyło się warunkowym umorzeniem na okres próby. Wyklucza to przywrócenie uprawnienia urlopów wypoczynkowych i urlopu dodatkowych za lata 2017 – 2019 w pełnym wymiarze.
Skarżący nie mógłby skutecznie dochodzić udzielenia urlopu wypoczynkowego oraz urlopu dodatkowego za okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Nie mógłby wykorzystać urlopów w żądanej części i tym samym nie jest możliwe wypłacenie skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za ich niewykorzystanie. Prawidłowo zatem organy obu instancji odmówiły wypłaty spornego ekwiwalentu pieniężnego.
Mające w sprawie zastosowanie przepisy nie przewidują w takiej sytuacji rozstrzygania o wypłacie ustawowych odsetek za zwłokę w płatności ekwiwalentu pieniężnego za urlop. Zasadnym była zatem również odmowa zapłaty ustawowych odsetek za zwłokę w płatności.
W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne, przyjmując w tym względzie za trafną argumentację organów obu instancji ujętą zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę.
Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi.
Dodać jeszcze należy, że w sytuacji, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy, stosownie do art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.