Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. (nr [...]) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej: organ pierwszej instancji), działając z upoważnienia Burmistrza K., odmówił A. H. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o co wnioskodawca wystąpił w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. H. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności (z dnia 6 października 2021 r.) z którego wynika, że jej niepełnosprawność powstała w wieku 87 lat. Wskazując na powyższe organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.), wedle którego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wyrażono pogląd, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim regulacja ta różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności nie oznacza usunięcia wspomnianego kryterium z ustawy.
W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a nadto również naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści decyzji podstawy prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do wątpliwości na jakiej podstawie odmówiono wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: SKO, organ drugiej instancji) w decyzji z dnia [...] stycznia 2022 r. (nr [...]) wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) i art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji SKO dostrzegło, że z orzeczenia o niepełnosprawności matki strony nie wynika, aby jej niepełnosprawność powstała w okresach wskazanych w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. Podkreśliło jednocześnie, że w sprawie należy mieć na uwadze, co trafnie podniesiono w odwołaniu, skutki wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. SKO zaznaczyło, że wprawdzie wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, to jednak powoduje konieczność przeprowadzenia takiej wykładni wspomnianego przepisu, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego.
Stosując tego rodzaju wykładnię organ drugiej instancji stwierdził, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Następnie organ drugiej instancji stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest ani wsparciem finansowym dla niepełnosprawnego, wymagającego opieki, ani też nie jest wsparciem dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki, lecz jest niejako substytutem wynagrodzenia, utraconego przez opiekuna w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowaną opiekę.
W nawiązaniu do zebranego w sprawie materiału dowodowego SKO stwierdziło, że w sprawie nie zachodzi sytuacja, w której osoba sprawująca opiekę zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki, bowiem wnioskodawca nie przejawiał dotychczas żadnej aktywności zawodowej. Organ drugiej instancji podkreślił, że z akt sprawy wynika, że od 6 lutego 1997 r. wnioskodawca był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, następnie, w okresie od 30 lipca 2007 r. do 10 września 2008 r. podejmował pracę lub zatrudnienie, po czym 11 września 2008 r. znowu zarejestrował się jako osoba bezrobotna i do dnia wydania decyzji nie podjął żadnej aktywności zawodowej. Na tle tych faktów organ drugiej instancji stwierdził, że obecnie nie ma podstaw do uznania, że skarżący chciałby podjąć zatrudnienie, a jedyną przeszkodą jest konieczność sprawowania opieki nad matką.
W ocenie Kolegium, trwały, wieloletni brak zatrudnienia, brak jakiejkolwiek aktywności wnioskodawcy od co najmniej 14 lat, mimo wieku 55 lat, przesądzają o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, czy jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania opieki nad matką.
W skardze na ostateczną decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2022 r. skarżący wnosząc o jej uchylenie podniósł następujące zarzuty naruszenia prawa:
- - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności – brak zwrócenia się do wnioskodawcy lub odpowiednich instytucji o informacje dotyczące faktycznego powodu pozostawania skarżącego bez pracy, tj. ustalenia, czy fakt pozostawania skarżącego bez pracy związany był z niemożliwością jej podjęcia z uwagi na konieczność opiekowania się niepełnosprawną matką;
- - art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutu odwołania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, że zachodziły podstawy uchylenia tej decyzji, w szczególności – z uwagi na wydanie tej decyzji na podstawie niekonstytucyjnej normy prawnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie spełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" oraz "niepodejmowania zatrudnienia" w związku z opieką nad niepełnosprawną matką w sytuacji gdy w związku z tą opieką skarżący zrezygnował z pracy zarobkowej oraz utracił możliwość podjęcia stałej pracy.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że w sprawie nie dołożono należytej staranności w rzetelnym zbadaniu stanu faktycznego sprawy, tj. czy czasochłonność opieki jaką wnioskodawca sprawuje nad matką pozwala mu, czy też uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej. Zdaniem strony, sama okoliczność, że skarżący w trakcie opieki pozostawał przez długi czas osobą bezrobotną nie świadczy o tym, że gdyby nie opiekował się niepełnosprawną matką to nie podjąłby pracy zarobkowej. W rozwinięciu tej argumentacji wskazał, że niejednokrotnie miał możliwość podjęcia pracy zarobkowej, jednak wiązałoby się to z wyjazdem z miejsca zamieszkania i pozostawieniem niepełnosprawnej matki bez jakiejkolwiek opieki.
Końcowo skarżący podniósł, że organ drugiej instancji nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., albowiem z treści decyzji organu pierwszej instancji nie wynika na jakiej podstawie organ ten odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Niezrozumiałym dla skarżącego jest również fakt podnoszenia przez SKO zarzutów wiązanych z historią zatrudnienia strony, a których organ pierwszej instancji w żaden sposób nie kwestionował w decyzji z dnia [...] listopada 2021 r.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniosło, że kwestie interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle aktualnego orzecznictwa i wyroku Trybunału Konstytucyjnego zostały przedstawione w zaskarżonej decyzji. SKO jednocześnie podkreśliło, że okoliczność, iż data powstania niepełnosprawności nie powinna być brana pod uwagę w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza, że każdy wniosek o przyznanie tego rodzaju świadczenia należy rozpatrywać pozytywnie. SKO zwróciło uwagę na to, że nie kwestionuje samego faktu sprawowania przez skarżącego opieki nad matką (ta okoliczność została ustalona przez organ pierwszej instancji w wywiadzie środowiskowym), niemniej jednak brak jest – w ocenie SKO – związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia bądź jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad matką.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z odmienną argumentacją, aniżeli ta przedstawiona w skardze.
Warunki ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W przepisach tej ustawy ustawodawca zawarł przesłanki pozytywne, tj. warunkujące przyznanie tego rodzaju świadczenia oraz przesłanki negatywne, których wystąpienie wyklucza możliwość skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.
Sąd podziela stanowisko SKO w zakresie przeprowadzonej przez ten organ wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., uwzględniającej skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. Konstytucji RP.
W konsekwencji, prawidłowo organ drugiej instancji stwierdził, że ocenę spełnienia przez stronę przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy przeprowadzić z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności, o jakim traktuje wspomniany art. 17 ust. 1b u.ś.r.
W ocenie Sądu, organ drugiej instancji przedwcześnie natomiast uznał, że strona nie spełnia przesłanek do ustalenia jej świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie nie można nie zauważyć, że organ dokonał wybiórczej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., akceptując materiał dowodowy, który nie pozwalał na całościową ocenę spełnienia przesłanek odkodowanych z normy prawnej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżący mieści się w kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., albowiem ciąży na nim obowiązek alimentacyjny wobec matki, którą się opiekuje. Niespornym jest również, że jego matka legitymuje się wymaganym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Odnosząc się do pozostałych przesłanek objętych zakresem normowania art. 17 ust. 1 pkt u.ś.r. to trzeba wskazać, że warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest również to, aby osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną oraz z tego powodu zrezygnowała lub nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Co ważne, i co w sprawie wymaga akcentu, świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Nie stanowi ono bowiem zastępczego źródła dochodu dla opiekuna, lecz ma zrekompensować mu utratę wynagrodzenia, wynikającą z rezygnacji z zatrudnienia lub z faktu jego niepodejmowania z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym krewnym. Trzeba też dodać, że opieka nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązanie problemu ze znalezieniem pracy przez opiekuna. Z tego też względu, związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi bezpośredni. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji poddał analizie istnienie tego rodzaju związku w sprawie, niemniej jednak, swoją argumentację oparł wyłącznie na analizie historii zawodowej wnioskodawcy. Zwrócił uwagę, że skarżący jest osobą długotrwale bezrobotną. Od 6 lutego 1997 r. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, przy czym w okresie od 30 lipca 2007 r. do 10 września 2008 r. podjął pracę lub zatrudnienie, następnie, 11 września 2008 r. znowu zarejestrował się jako osoba bezrobotna i do dnia wydania decyzji nie podjął żadnej aktywności zawodowej.
Jakkolwiek historia zawodowa wnioskodawcy niewątpliwie nie może być pomijana przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uś.r., to trzeba w tym miejscu zauważyć, że organ administracji publicznej, na którym ciążą obowiązki z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., obowiązany jest zgromadzić materiał dowodowy w takim zakresie, który jest niezbędny dla zastosowania/odmowy zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sprawie. Dopiero na podstawie wyczerpująco zebranego i wszechstronnie ocenionego materiału dowodowego organ uprawniony jest do stosowania prawa materialnego w indywidualnej sprawie. Rozstrzyganie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego naraża organ na zarzut braku rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.
Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. obliguje organ administracji publicznej do wyjaśnienia w toku postępowania wszystkich, istotnych dla zastosowania normy prawa materialnego okoliczności faktycznych. Do tych okoliczności należy zaliczyć konieczność ustalenia, czy sprawowana przez wnioskodawcę opieka spełnia warunek stałej lub długotrwałej opieki oraz czy sprawowanie tej opieki pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna.
Jak wynika z akt sprawy, w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji jednym zdaniem odniósł się do kwestii sprawowanej przez stronę opieki nad matką wskazując na stronie 4 decyzji, że: "Organ I instancji ustalił, przeprowadzając wywiad środowiskowy, że wnioskodawca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką i nie można wykluczyć, że ta opieka jest sprawowana w sposób odpowiedni." Trzeba w tym miejscu zauważyć, że po pierwsze, wbrew stanowisku SKO, organ pierwszej instancji w żadnym fragmencie decyzji nie odnosi się do kwestii sprawowanej przez stronę opieki nad matką. Argumentacja organu pierwszej instancji koncentruje się bowiem wyłącznie na negatywnej przesłance z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Po drugie, opis zakresu opieki zawarty na druku wywiadu środowiskowego jest bardzo ogólny i nie wynika z niego na jakie dolegliwości zdrowotne (oraz czy w ogóle) cierpi matka strony (mająca prawie 88 lata), ani też to, w jakim stopniu jest ona samodzielna w ramach codziennego funkcjonowania. W istocie zatem, zebrany materiał dowody nie dawał podstawy do oceny, czy opieka jaką sprawuje skarżący nad matką spełnia kryteria opieki stałej lub długotrwałej. Okoliczność ta stanowi zaś jeden z niezbędnych elementów stosowania normy z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Sąd oczywiście dostrzega znajdujące się aktach sprawy oświadczenie strony z dnia 8 listopada 2021 r., w którym wnioskodawca podał, że zakres opieki dotyczy głównie zakupów, przynoszenia opału, pomocy w ubieraniu się oraz w realizacji leków i wizyt u lekarza. Sąd akcentuje jednocześnie, że to organ administracji publicznej jest gospodarzem postępowania i na nim spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich istotnych z punktu widzenia stosowania przepisów prawa okoliczności faktycznych. Zauważyć trzeba, że w skardze skarżący zarzucił, że nie może podjąć stałej pracy zarobkowej albowiem wiązałoby się to z pozostawieniem rodzica bez wymaganej opieki. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie daje możliwości odpowiedzi na pytanie jak należy rozumieć "wymaganą opiekę", jakiej wymaga matki strony, skoro w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń co do jej stanu zdrowia i samodzielności niezbędnej w codziennym funkcjonowaniu.
W ocenie Sądu, dopiero po poczynieniu ustaleń w zakresie charakteru i częstotliwości czynności opiekuńczych, jakich wymaga matka strony (mając na względzie jej podeszły wiek, potencjalne choroby oraz stopień samoobsługi), możliwa jest ocena związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaną opieką, tj. czy fakt sprawowania opieki stanowi rzeczywistą przeszkodę dla aktywności zawodowej skarżącego. Przy ocenie istnienia tego związku (o czym Sąd na tym etapie nie przesądza) organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę z jednej strony konieczny zakres czynności opiekuńczych, jakich wymaga matka strony, z drugiej, powinien ocenić, czy fakt niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia (rezygnacji) pozostaje, w świetle zasad doświadczenia życiowego i dotychczasowej historii zawodowej strony, w bezpośrednim związku z koniecznością opiekowania się matką, w stosunku do której w dniu 6 października 2021 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Jeleniej Górze wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.
Uznając, ze w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Sąd działając na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W toku ponownego rozpoznania sprawy, rzeczą organów będzie przeprowadzenie uzupełniającego wywiadu środowiskowego, w ramach którego ustalone będą istotne z punktu widzenia charakteru opieki wymaganej treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. okoliczności odnoszące się do stanu zdrowia i ogólnej sprawności matki skarżącego w ramach codziennego funkcjonowania. Rzeczą organów będzie również wyczerpujące ustalenie zakresu wykonywanych przez skarżącego czynności opiekuńczych i ich intensywności. Dysponując wyczerpującym materiałem dowodowym, organy winny ocenić, czy rezygnacja lub niepodejmowanie przez stronę zatrudnienia pozostaje w świetle zebranego materiału dowodowego i zasad doświadczenia życiowego w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z faktem opiekowania się matką.