Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem A. S. (dalej: strona, skarżąca) z dnia 24 kwietnia 2019 r., adresowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. Ś. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy J., p.o. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (dalej: organ I instancji) odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia z tym uzasadnieniem,że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u matki strony, a ponadto pozostaje ona w związku małżeńskim ze S. Ś., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że niezasadna była odmowa przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u jej matki. W tym zakresie wskazano, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W związku z tym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 Konstytucji RP. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na to, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji, która świadczyłaby o zakresie sprawowanej opieki nad matką przez stronę. Jak również koniecznym stało się ustalenie aktualnej sytuacji zawodowej i rodzinnej strony. Według Kolegium pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a małżonek należy do kręgu osób, na których ciąży powinność o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wywiedziono także, że sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Istnieją bowiem sytuacje, w których możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny np. gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Dlatego też zlecono ustalenie czy ojciec strony z uwagi na swój wiek, stan zdrowia i rodzaj ewentualnych schorzeń, jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad swoją żoną.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką J. z tym uzasadnieniem,że nie został spełniony warunek ustawowy dotyczący daty powstania niepełnosprawności u matki strony. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że mąż matki strony jest osobą chorą, niepełnosprawną i z uwagi na swój wiek, stan zdrowia oraz schorzenia nie jest w stanie sprawować opieki nad swoja żoną, co potwierdził pracownik socjalny w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym. Ustalono także, że matka strony wymaga pomocy w podstawowych czynnościach dnia codziennego, zaś wymiar opieki sprawowanej przez stronę nad matką, uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania. Wskazano na konieczność szczegółowego wyjaśnienia, popartego dokumentacją medyczną, zakresu opieki sprawowanej przez stronę nad matką oraz ocenę, czy S. Ś. (mąż) opiekować się swoją niepełnosprawną żoną. W szczególności zwrócono uwagę na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o dokumenty medyczne, które potwierdzałyby istnienie po stronie męża matki strony przeszkód uniemożliwiających mu sprawowanie opieki nad żoną. Stwierdzono także naruszenie przepisów postępowania, dotyczących zapewnienia pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką.W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał m.in. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazujący krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a także art. 17 ust. 5 cyt. ustawy, normujący negatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał również, że w dniu 7 listopada 2019 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że matka strony choruje przewlekle na nadciśnienie tętnicze, zwyrodnienie stawów kręgosłupa, kolan, dnę moczanową, zastój limfatyczny kończyn dolnych, ma otwarte rany nóg. Porusza się przy pomocy osoby drugiej oraz kul.
Wobec tego wymaga stałej opieki osoby drugiej. Opiekę nad nią sprawuje strona, która rozpoczyna dzień o godzinie 7.00 i rozpala w piecu, przynosi opał. Następnie budzi mamę i pomaga wstać jej z łóżka, prowadzi ją do łazienki na poranną toaletę, ubiera, czesze. O godzinie 8.00 przygotowuje śniadanie oraz lekarstwa. Następnie sprząta, robi pranie i przygotowuje obiad. Potem podaje obiad oraz lekarstwa, które mama przyjmuje 3 razy dziennie. Około godziny 15.00 udaje się z mamą na spacer. Około godziny 18.00 przygotowuje kolację oraz tabletki, które mama przyjmuje na noc. Robi też mamie inhalacje, masaż kręgosłupa oraz smaruje maściami nogi. W godzinach nocnych stan zdrowia J. Ś. jest różny, często wstaje do toalety, a ponadto ze względu na duże skoki ciśnienia, wymagana jest kontrola. Ze względu na stan zdrowia rodziców strona nie może podjąć pracy, gdyż wymagają oni całodobowej opieki osoby drugiej (dowóz do lekarzy specjalistów, wykup leków, zakupy).
Pracownik przeprowadzający wywiad stwierdził, że pomoc strony jest niezbędna w dzień i w nocy, gdyż matka strony wymaga pomocy przy chodzeniu, siadaniu, kładzeniu się, ubieraniu, gotowaniu, przyjmowaniu leków (gdyż ma problemy z pamięcią), myciu oraz we wszystkich czynnościach dnia codziennego.
Ponadto wspólnie ze stroną oraz jej matką zamieszkuje S. Ś. (mąż J. Ś.), który posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ze względu na swój stan zdrowia nie może opiekować się żoną. Jest po zawale serca, z silną dusznicą oraz bezdechem w nocy, śpi z pompą, która ma poprawiać oddychanie. Jego stan zdrowia znacznie się pogorszył, często się zapomina i również wymaga pomocy osoby drugiej. W związku z tym ojciec strony z uwagi swój wiek, stan zdrowia oraz schorzenia nie jest w stanie sprawować pełnej i efektywnej opieki nad swoją żoną.
Ponadto w dniu 7 listopada 2019 r. strona złożyła oświadczenie, w którym wskazała, że od 3 lat sprawuje opiekę nad mamą. Zrezygnowała z pracy i wspólnie zamieszkała z rodzicami, ponieważ potrzebują jej pomocy i opieki w codziennym życiu. Podała, że jej mama porusza się o kulach, gdyż ma silne zwyrodnienia stawu biodrowego. Dostała również zastoju limfatycznego i zmian skórnych, które doprowadziły do powstania ran z tyłu jednej z nóg, które wymagają opatrunków i ciągłej higieny. Do tego ma zwyrodnienia stawów kolanowych, nadciśnienie tętnicze oraz dnę moczanową, która dodatkowo atakuje stawy. Dodała, że jeżdżą razem na rehabilitację, która nie przynosi żadnych efektów. Wskazała również, że jej ojciec także potrzebuje opieki, gdyż jest schorowany - ma nadciśnienie tętnicze, jest po zawale serca, posiada kardiowerter, choruje na silną dusznicę i bezdech w nocy (dlatego śpi z pompą pomagającą w oddychaniu), ma zwyrodnienia stawów i dnę moczanową. Jest sprawniejszy ruchowo od mamy, ale umysłowo zapomina się i trzeba mu przypominać o braniu lekarstw, czy mierzeniu ciśnienia.
Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji nie kwestionował faktu sprawowania opieki przez stronę nad matką, uznając jednocześnie, że jej wymiar uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Ustalono też, że rodzice matki strony nie żyją, ona zaś ma trójkę dzieci: córkę M. W. zamieszkującą w L., będącą osobą bezrobotną; córkę E. S. zamieszkującą w L., która jest osobą pracującą oraz stronę sprawującą opiekę nad matką, która wspólnie z nią zamieszkuje i jest osobą bezrobotną. Strona do marca 2015 r. pracowała, zaś od kwietnia 2015 r. do października 2015 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Obecnie jest osobą nieaktywną zawodowo, zgłoszoną do ubezpieczenia społecznego przez męża. Mąż strony pracuje w systemie zmianowym i w związku z tym nie ma możliwości udzielania żonie pomocy w opiece nad rodzicami.
W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że strona należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ jest córką osoby wymagającej opieki. Jednakże organ musiał wziąć pod uwagę także przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, określający warunki nabywania prawa do tego świadczenia, Wskazał,że z orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie G. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], zaliczającego matkę wnioskującej do znacznego stopnia niepełnosprawności, nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie został spełniony warunek ustawowy dotyczący daty powstania niepełnosprawności.
Końcowo organ odnosząc się do skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. stwierdził, że wyrok ten nie oznacza usunięcia "kryterium wieku" z ustawy, nie stanowi również postawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jak też nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Poprawienie zaś stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.
W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona podniosła zarzut naruszenia:
- - prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
- - prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez zastosowanie normy prawnej w nim wyrażonej w sposób literalny, czego nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości.
Odwołująca się wywodziła, że spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki pozytywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek przesłanki negatywnej, której wystąpienie spowodowałoby, że prawo do świadczenia nie może przysługiwać.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu i instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji przytoczył przepisy regulujące warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i stwierdził,że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.
Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony należy już uznać pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie przepisu w stosunku do którego - w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego - odpadło domniemanie zgodności z Konstytucją, to w niniejszej sprawie, oceny spełnienia przez stronę przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należało dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki.
Według Kolegium organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kontekście m.in. zakresu sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawną matką i zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania przez organ oceny spełnienia przez stronę pozostałych przesłanek niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia opiekuńczego. W pierwszej kolejności organ wskazał na krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w przepisie art 17 ust. 1 u.ś.r., w którym ustawodawca zawarł ściśle oznaczony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. W kontekście ustalenia kręgu osób, które potencjalnie mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm.) zwanej dalej K.r.i.o.
Treść obowiązku alimentacyjnego została określona w art. 128 K.r.i.o., zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Organ wyjaśnił, że krewnymi w linii prostej są wstępni (np. ojciec, matka, dziadek, babcia) i zstępni (np. córka, syn, wnuk, wnuczka). W myśl art. 129 § 1 K.r.i.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem* jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Przy czym obowiązek alimentacyjny powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków.
W związku z powyższym Kolegium wskazało, że strona niewątpliwie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec swojej matki (a więc do "innych osób", na których ciąży obowiązek alimentacyjny), gdyż jest jej krewną w linii prostej.
Jak wskazało Kolegium, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, podzielane również przez organ, że wskazany w treści przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. obowiązek alimentacyjny nie może być wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 K.r.i.o. Wynika on również z treści art. 23 i art. 27 K.r.i.o. Zgodnie z art. 23 K.r.i.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy. Tak więc małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. W tej sytuacji należy uznać, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z którym łączy się prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przy czym mając na uwadze przepis art.130 K.r.i.o., argumentuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Zgodnie przepisem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według Kolegium wskazany przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 (lub w ust. 1a) u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji.
Innymi słowy, negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegają się o świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.
Wobec tego, jak stwierdził dalej organ odwoławczy, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.śr., pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Tak więc uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.
Organ II instancji przyznał, że istnieją sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. A zatem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli.
W związku z tym w postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę.
Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych.
Jakkolwiek Kolegium przychyla się do potrzeby stosowania przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r. wykładni celowościowej i systemowej oraz prokonstytucyjnej, to jednocześnie należy uznać, że wykładnia ta nie może iść tak daleko, by dopuszczać możliwość przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim niemal w każdym przypadku - niezależnie od legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i od okoliczności obiektywnych.
Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy, Kolegium wskazało, że matka strony pozostaje w związku małżeńskim ze S. Ś. W świetle przywołanych wyżej przepisów, to właśnie on (jako małżonek) jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji wobec niej. Z akt sprawy wynika, że legitymuje się on umiarkowanym stopniem niepełnosprawności (wydanym do dnia 29 lutego 2020 r.), a więc w świetle literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., strona, co do zasady, jest wyłączona z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże, jak wcześniej wywiedziono, istnieją sytuacje w których osoba zobowiązania do alimentacji w pierwszej kolejności i nie legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze względu np. na stan zdrowia sama nie jest zdolna tej opieki wykonywać, a jej sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę.
Wobec tego Kolegium zaleciło organowi I instancji ustalenie, czy ojciec strony z uwagi na swój wiek, stan zdrowia i rodzaj ewentualnych schorzeń, jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad swoją żoną. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji w dniach 23 lipca 2019 r. i 7 listopada 2019 r. odebrał od strony oświadczenia, w których wskazała, że jej ojciec jest bardzo schorowany, jest po zawale serca, choruje na nadciśnienie tętnicze, ma silną dusznicę oraz bezdech w nocy, dlatego śpi z pompą. Jest sprawniejszy ruchowo, ale bardzo się zapomina i trzeba go pilnować.
W ocenie Kolegium, strona nie wykazała, aby po stronie jej ojca istniały obiektywne przeszkody (zdrowotne lub finansowe) uniemożliwiające mu wykonywanie wobec żony obowiązków nałożonych przez art. 23 i art. 27 K.r.i.o. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter wnioskowy i prowadzone jest z inicjatywy strony. Tak więc to strona winna wykazać, że spełnia przesłanki do przyznania jej tego świadczenia. Kolegium w poprzednich swoich decyzjach wskazywało na potrzebę udokumentowania stanu zdrowia ojca strony, podnosząc przy tym, że dowód z przesłuchania strony ma w postępowaniu administracyjnym charakter uzupełniający i w żadnym razie nie może być jedynym dowodem, stanowiącym o prawie do wnioskowanego świadczenia. Pomimo tego strona nie przedłożyła żadnej dokumentacji medycznej na temat stanu zdrowia ojca, która pozwoliłaby Kolegium zweryfikować prawdziwość jej twierdzeń na temat jego stanu zdrowia i która potwierdziłaby, że jej ojciec nie może sprawować opieki nad żoną.
Ponadto organ II instancji podkreślił,że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Wobec tego, jeśli małżonek niepełnosprawnego nie może lub nie chce sprawować nad nim osobistej opieki, ale jest w stanie wspomagać go finansowo i opłacać tę opiekę np. w formie usług opiekuńczych, to należy uznać, że w taki sposób, obiektywnie oceniając może a nawet powinien obowiązek swój realizować. Strona nie wykazała jednak jak kształtuje się sytuacja finansowa męża matki i czy byłby on w stanie realizować swój obowiązek alimentacyjny wobec żony w formie finansowej.
Jak wskazał dalej organ II instancji, kolejnymi przesłankami warunkującymi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającymi z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz niepodejmowanie lub rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Jako niesporną okoliczność w sprawie uznał organ, że matka strony legitymuje się obecnie znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie G. z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydanym do dnia 30 września 2023 r. W orzeczeniu tym ustalono, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki strony, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 lipca 2017 r. Ponadto z orzeczenia tego wynika, że przyczyną niepełnosprawności matki strony są choroby układu oddechowego i krążenia (symbol przyczyny niepełnosprawności: 07- S).
Z treści przedłożonej przez stronę dokumentacji medycznej na temat stanu zdrowia matki wnioskującej wynika, że w 1999 r. miała ona usunięty guzek przedramienia prawego, a po przeprowadzeniu badań histopatologicznych nie stwierdzono zmian nowotworowych. Rozpoznano u niej również chorobę zwyrodnieniową stawów biodrowych (koksartrozę), ma zmiany zwyrodnieniowe w kręgosłupie, żylaki kończyn dolnych, a także na obu podudziach masywny obrzęk limfatyczny. Ponadto choruje na nadciśnienie tętnicze i ma wadę serca polegającą na niedomykalności zastawki mitralnej I stopnia.
W dniu 7 listopada 2019 r. z matką strony przeprowadzono wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że choruje ona przewlekle na nadciśnienie tętnicze, zwyrodnienia stawów kręgosłupa i kolan, dnę moczanową, zastój limfatyczny kończyn dolnych oraz ma otwarte rany nóg. Porusza się przy pomocy osoby drugiej oraz kul. Opiekę nad nią sprawuje strona, a czynności opiekuńcze są następujące: rozpalanie w piecu, pomoc we wstaniu z łóżka, wykonywanie porannej i wieczornej toalety, ubieranie, czesanie, przygotowywanie posiłków, podawanie lekarstw, wychodzenie z mamą na spacery, wieczorne wykonywanie inhalacji i masażu kręgosłupa, smarowanie nóg maściami, kontrolowanie poziomu ciśnienia.
Ponadto w dniu 30 października 2019 r. strona złożyła oświadczenie, w którym potwierdziła ustalenia dokonane w trakcie wywiadu środowiskowego. Wskazała dodatkowo, że pomaga mamie położyć się do łóżka, gdyż jej nogi są ciężkie i opuchnięte i sama nie daje rady ich położyć. Raz w miesiącu jeździ również z mamą na badania kontrolne poziomu hemoglobiny, gdyż mama jest na pograniczu anemii.
Oceniając wskazane wyżej ustalenia faktyczne, zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad matką. Przy czym organ II instancji nie kwestionuje faktu, że matka strony cierpi na liczne schorzenia, które utrudniają jej codzienne funkcjonowanie, jednakże zakres sprawowanej opieki, w ocenie Kolegium, nie stoi na przeszkodzie do podjęcia zatrudnienia przez stronę. W świetle stwierdzonych wyżej okoliczności szereg podstawowych czynności matka skarżącej wykonuje samodzielnie albo przy nieznacznej pomocy córki - po domu porusza się przy pomocy kul, może samodzielnie siedzieć, korzysta sama z toalety, nie wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków. Potrzebuje pomocy córki przy porannej i wieczornej toalecie, przy ubieraniu i rozbieraniu się, w dotarciu do lekarza (przy czym z akt sprawy wynika, że chociażby wizyty u lekarza w celu kontroli krwi odbywają się jedynie raz w miesiącu), czy też przy robieniu zakupów.
W tym miejscu Kolegium zauważyło, że strona nie wyjaśniła, dlaczego jej matka nie jest samodzielna w ubieraniu i rozbieraniu, czesaniu, mierzeniu ciśnienia, porannej i wieczornej toalecie, czy też podawaniu lekarstw. Przy czym po zapoznaniu się z decyzją tut. organu z dnia [...] października 2019 r. nr [...] strona miała świadomość, że złożenie takich wyjaśnień jest niezbędne, celem ustalenia, czy podany przez nią zakres opieki jest rzeczywiście wymagany. Brak wyjaśnień strony w żądanym zakresie powoduje, że jej twierdzenia nie mogą zostać uznane za udowodnione. Strona, która w ramach prowadzonego postępowania dowodowego nie przedłoży żądanych przez organ wyjaśnień potwierdzających jej twierdzenia, nie może następnie czynić zarzutu organowi, że danych okoliczności nie wyjaśnił, a tym samym nie może przerzucać odpowiedzialności za własne zaniechania na organ administracji.
W ocenie organu II instancji strona w zasadzie nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż jej matka nie wymaga leczenia odleżyn, nie wymaga pielęgnacji przetok czy stomii, nie wymaga karmienia przez sondę, nie używa cewnika, nie potrzebuje pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych oraz nie używa pampersów, czy też pieluchomajtek. Pomoc strony zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują.
Przy czym uwadze Kolegium nie uszło, że strona oświadczyła, że jej matka ma otwarte rany nóg, które wymagają codziennej pielęgnacji, poprzez zmianę opatrunków. Jak już jednak wcześniej wskazano, opieka nad niepełnosprawną osobą może przybrać formę świadczeń pieniężnych np. poprzez zapewnienie jej usług opiekuńczych i wówczas zmianę opatrunków mogłaby wykonywać profesjonalna opiekunka. Ponadto na wniosek osoby chorej złożonej w przychodni POZ, pomoc w sprawowaniu opieki może wykonywać pielęgniarka środowiskowa. W takim przypadku pomoc ta świadczona jest nieodpłatnie.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że stan zdrowia matki strony nie wymaga stałej opieki uniemożliwiającej podjęcie przez stronę zatrudnienia Natomiast ojciec strony może taką opiekę sprawować, gdyż nie zachodzą żadne obiektywne przeszkody, które by mu to uniemożliwiały.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżąca domagała się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm.) dalej u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegające na uznaniu, że organ uprawniony jest do samodzielnego ustalania, w jakim zakresie powinna być sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną;
- - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sam fakt pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zstępnym;
- - art. 6, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym wydanego S. Ś. w dniu [...] stycznia 2020r. roku celem wykazania faktu, że ojciec skarżącej z przyczyn obiektywnych nie może sprawować opieki nad żoną.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła,że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jej matki wynika, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 17.07.2017 r. oraz że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca jest osobą obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc matką, która jest osobą niepełnosprawną, trwale niezdolną do pracy, zaś opieka nad nią jest całodobowa. Skarżąca wywodziła,że jej matka cierpi na nadciśnienie tętnicze i zastój limfatyczny oraz zwyrodnienie stawów i kręgosłupa, ma znaczne ograniczenie ruchowe i porusza się o kulach.
Matka skarżącej potrzebuje stałej opieki i skarżąca pomaga jej w codziennej higienie i ubraniu się, podaje leki i posiłki. Skarżąca smaruje mamie nogi maściami i wykonuje masaże, a jak samopoczucie matki na to pozwala, to zabierają na spacery. Skarżąca wozi również matkę na wizyty lekarskie. Ponadto dba o dom: sprząta i rozpala w piecu.
Zdaniem skarżącej organ błędnie uznał, że jest kompetentny do samodzielnego ustalania, w jakim zakresie jest niezbędna opieka nad osobą niepełnosprawną. Z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że jej matka wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ jest związany tym ustaleniem i nie może prowadzić własnych ustaleń w tym zakresie. Z kolei przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 a) u.ś.r. nie można interpretować jedynie literalnie i sam fakt pozostawania w związku małżeńskim nie może być podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na to, czy małżonek z uwagi na wiek i stan zdrowia jest w stanie opiekę sprawować.
Natomiast ojciec skarżącej nie może sprawować opieki nad żoną z przyczyn obiektywnych, albowiem od dnia 29 stycznia 2020 roku dysponuje orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym, które tylko potwierdza stan rzeczy istniejący już wcześniej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze organ stwierdził,że błędnie skarżąca wywodzi, że już sam fakt legitymowania się przez jej matkę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uprawnia ją do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a organ orzekający w sprawie nie jest kompetentny do samodzielnego ustalania, w jakim zakresie jest niezbędna opieka nad osobą niepełnosprawną. Ponownie organ wskazał, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie ma tu mowy o konieczności sprawowania całodobowej opieki. Musi ona być jednak stała, permanentna i regularna, a także sprawowana w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy.
Organ podkreślił, że z treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż ustawodawca nie poprzestał w nim na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności (...), ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki. Jest zrozumiałe z tego względu, że sytuacja zdrowotna i rodzinna osób legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności jest różna. Tak więc w tej grupie są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać przy nich pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są także osoby, które nie wymagają stałej opieki, ale potrzebują opieki długotrwałej, bowiem będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna.
Chodzi więc o to, czy opiekun musi być stale dyspozycyjny dla osoby niepełnosprawnej, czy też zajęcia związane z opieką może realizować w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Ustawodawca wśród form zarobkowania wymienił więc m. in. takie, które nie wymagają ciągłego świadczenia pracy (np. umowa zlecenia, umowa o dzieło). Analiza treści przepisów art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że ustawodawca przewidział pomoc w formie świadczenia pielęgnacyjnego tylko w takich sytuacjach, gdy opieka nad osobą niepełnosprawną jest tak bardzo absorbująca, że konieczna jest rezygnacja, albo nie jest możliwe podjęcie nawet takich form zarobkowania, które nie wymagają pracy przez osiem godzin dziennie. Wykluczona jest zatem aktywność zawodowa osoby sprawującej opiekę i dlatego otrzymuje ona wsparcie od państwa, którego celem jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia lub rezygnacją z pracy w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Tak więc, w świetle przywołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, samo legitymowanie się przez osobę niepełnosprawną odpowiednim orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, że osoba ta wymaga takiej opieki, która czyni niemożliwym podjęcie przez opiekuna zatrudnienia, a legitymowanie się takim orzeczeniem powoduje niejako automatyczne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie wnioskującej o to świadczenie. Dowodzi tego regulacja w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej (...) o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (...) w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Według organu, z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby matka strony wymagała stałej, ciągłej i permanentnej opieki ze strony skarżącej. Kolegium nie kwestionuje, że matka skarżącej cierpi na liczne schorzenia, jednakże należy zauważyć, że np. nadciśnienie tętnicze, czy też zwyrodnienie stawów, same w sobie nie są chorobami, które uniemożliwiają samodzielne funkcjonowanie chorego w codziennym życiu. W ocenie Kolegium choroby matki skarżącej i i zakres sprawowanej nad nią opieki przez córkę nie powodują, że w sprawie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad matką. Sporą część podstawowych czynności matka skarżącej wykonuje samodzielnie albo przy nieznacznej pomocy córki - po domu porusza się przy pomocy kul, może samodzielnie siedzieć, korzysta sama z toalety, nie wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków. Potrzebuje pomocy córki przy porannej i wieczornej toalecie, przy ubieraniu i rozbieraniu się, w dotarciu do lekarza (przy czym z akt sprawy wynika, że chociażby wizyty u lekarza w celu kontroli krwi odbywają się jedynie raz w miesiącu), czy też przy robieniu zakupów. Strona więc wykonuje przy matce zwykłe czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują.
Za nieuzasadniony również uznał organ zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i podniósł, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, tj. 15 stycznia 2020 r., ojciec skarżącej nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec tego Kolegium było zobowiązane do zbadania, czy po jego stronie istnieje obiektywny brak zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Organ odwoławczy ocenił, że skarżąca nie wykazała, aby taki stan rzeczy istniał. Co prawda skarżąca w toku postępowania wskazała, że jej ojciec jest bardzo schorowany, jest po zawale serca, choruje na nadciśnienie tętnicze, ma silną dusznicę oraz bezdech w nocy, dlatego śpi z pompą. Jest sprawniejszy ruchowo, ale bardzo się zapomina i trzeba go pilnować. Jednakże w toku ponownego rozpatrywania sprawy nie przedstawiła żadnych dokumentów medycznych, które potwierdzałyby podniesione przez nią okoliczności.
Nie wykazała również jak kształtuje się sytuacja finansowa jej ojca i czy byłby on w stanie realizować swój obowiązek alimentacyjny wobec żony w formie finansowej. Wobec tego Kolegium uznało, że po stronie ojca skarżącej nie istnieją obiektywne przeszkody (zdrowotne lub finansowe) uniemożliwiające mu wykonywanie wobec żony obowiązków nałożonych przez art. 23 i art. 27 K.r.i.o.
Końcowo Kolegium zauważyło, że do skargi załączono orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., którym to ojciec skarżącej został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a orzeczenie to wydano na stałe. Wobec tego w sprawie nie istnieje już negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Jednakże pomimo niewystępowania już tej negatywnej przesłanki, Kolegium nadal podtrzymało swoje stanowisko co do braku związku przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a wykonywaną przez nią opieką nad matką, gdyż ustalony zakres opieki nad matką nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez stronę.
Jako nieuzasadniony ocenił organ zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., gdyż skarżąca nie wyjaśniła na czym miało polegać naruszenie wskazanego przepisu. Nieuzasadniony także uznał organ odwoławczy zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art.80 K.p.a., gdyż organ I instancji przed wydaniem decyzji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W toku prowadzonego postępowania został przeprowadzony wywiad środowiskowy, który określił sytuację rodzinną, zdrowotną oraz zawodową A. S. Od strony zostały również odebrane oświadczenia, które stanowią uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego. Tak więc organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co do którego Kolegium nie miało wątpliwości. Wszystkie czynności zostały dokonane dla weryfikacji okoliczności dotyczących spełniania przez skarżącą warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1u.śr.
Skarżąca winna była więc przedłożyć w toku postępowania wszystkie niezbędne dokumenty, które mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie organu I instancji. Strona, która w ramach prowadzonego postępowania dowodowego nie przedłoży żądanych przez organ wyjaśnień potwierdzających jej twierdzenia, nie może następnie czynić zarzutu organowi, że danych okoliczności nie wyjaśnił, a tym samym nie może przerzucać odpowiedzialności za własne zaniechania na organ administracji. Nie zrozumiałym jest więc teraz czynienie zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro to sama skarżącą nie udzieliła wymaganych wyjaśnień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył,co następuje:
Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a.).
Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku.
Wskazać również należy,że rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.
Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji, stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1)matce albo ojcu, 2)opiekunowi faktycznemu dziecka, 3)osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4)innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Pozostaje poza sporem w kontrolowanej sprawie,że skarżąca jako córka osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Ze znajdującego się w aktach orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W badanej sprawie spór między stroną i organem dotyczy spełniania przez nią warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest bowiem odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Przy czym organy orzekające w sprawie były zgodne co do finalnej konkluzji,że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jednakże zaprezentowały w całkowicie odmienne, a w istotnych dla sprawy okoliczności wręcz sprzeczne stanowiska co do przyczyn stwierdzenia braku spełniania przez skarżącą przesłanek do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji nie kwestionował faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, uznając jednocześnie,że jej wymiar uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia, zaś jej ojciec z uwagi na swój wiek, stan zdrowia, schorzenia nie jest w stanie sprawować pełnej i efektywnej opieki na nad swoją żoną.
Jedynym powodem dla którego organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia było niespełnienie ustawowego warunku, wynikającego art. 17 ust. 1b u.ś.r., dotyczącego daty powstania u matki skarżącej niepełnoprawności.
W odniesieniu do tej ostatniej kwestii Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu II instancji wraz z uzasadniającą je argumentacją, dotyczące interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku utratą przez ten przepis domniemania konstytucyjności w zakresie wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Zasadnie bowiem Kolegium uznało, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości została stwierdzona zakresowym orzeczeniem trybunalskim z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Kwestia ta wyczerpująco uargumentowana w zaskarżonej decyzji i ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na które powołało się Kolegium, nie wymaga już szerszego omówienia.
Natomiast w pozostałym zakresie na gruncie ujawnionych okoliczności niniejszej sprawy stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z innych powodów nie zasługuje na aprobatę Sądu. Organ II instancji uznając materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia i dokonując jego oceny, wyprowadził przeciwne niż organ I instancji wnioski co do spełniania przez skarżącą pozostałych materialnoprawnych przesłanek, warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Według Kolegium zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką " zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie zwykle wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują" (str. 15 zaskarżonej decyzji). Uszła jednak uwadze organu II instancji treść uzasadnienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej.
Wynika z niego, że " wskazana jest całkowita pomoc osób drugich w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Osoba ma znaczne ograniczenie w możliwości samodzielnego poruszania się."
Może nasuwać się zatem pytanie, czy zakres opieki wykonywanej nad matką skarżącej można określić jako "podstawowe czynności domowe", które z powodzeniem mogą być wykonywane poza godzinami pracy. W ocenie Sądu zawarty w wywiadzie środowiskowym opis stanu zdrowia matki skarżącej i wskazany w nim zakres opieki nad nią wykonywanej, pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem Kolegium, wedle którego czynności mogą być wykonywane " po godzinach pracy". Organy obu instancji nie miały wątpliwości, że opieka jest faktycznie wykonywana przez skarżącą, zaś pracownik socjalny ocenił,że jest ona wykonywana właściwie. Z akt sprawy nie wynika, aby ktoś jeszcze oprócz skarżącej zajmował się matką lub był w stanie się ją opiekować. Zważywszy,że w realiach analizowanej sprawy – z przyczyn proceduralnych – wywiad środowiskowy przeprowadzany był dwukrotnie i nie stwierdzono żadnych zaniedbań w zakresie opieki nad matką skarżącej.
Przeciwnie, z ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego, jednoznacznie wynika,że mąż matki skarżącej z przyczyn obiektywnych - z uwagi na wiek i stan zdrowia - nie jest w stanie wykonywać funkcji opiekuńczych wobec swojej żony, co naocznie stwierdził pracownik socjalny. Oceny niemożności sprawowania opieki można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego.Tym bardziej,że organowi wiadomo było, że ojciec skarżącej miał orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, a wkrótce po wydaniu kwestionowanej decyzji zaliczono go znacznego stopnia niepełnosprawności od 17 stycznia 2020 r., co tylko potwierdza istniejący już wcześniej stan rzeczy. Zważywszy,że skarżąca konsekwentnie twierdziła, że stan zdrowia jej ojca uniemożliwia sprawowanie opieki nad matką.
Nie można zatem przyjąć,że strona nie podnosiła,że istniały obiektywne przeszkody po stronie jej ojca uniemożliwiające mu wykonywanie przez niego obowiązków opiekuńczych wobec żony, co potwierdziły ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego. Tym samym stanowisko organu II instancji w kwestii pierwszeństwa męża w powinności opieki nad żoną w realiach rozpatrywanej sprawy jest nieuprawnione.
Natomiast trafnie wywodzi Kolegium,że sam fakt że osoba niepełnosprawna ma męża, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo,że żyje mąż osoby niepełnosprawnej, który formalnie w dacie decyzji nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny.
W tym miejscu przypomnieć należy,że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019r. sygn. akt II Sa/Rz 535/19 LEX nr 2698568). Należy mieć także na względzie cel regulacji zawartej w cytowanym wyżej przepisie art.17 u.ś.r., a więc przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.
W związku z tym wykładnia celowościowa przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie tu miała pierwszeństwo przed wykładnią językową, mającą swe umocowanie w Konstytucji RP. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie i konsekwentnie wskazywał, że przywołane przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1062/14, z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1286/14, z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 328/16, z dnia 23 października 2018r. sygn. akt I OSK 2397/18 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przeprowadzonego na użytek niniejszej sprawy wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca nie pracuje zawodowo, pomaga matce praktycznie przy wszystkich czynnościach dnia codziennego, wykonuje również czynności pielęgnacyjne przy nogach matki z powodu pojawiających się otwartych ran. Wobec tego stwierdzenie przez Kolegium, że skarżąca może ona sprawować opiekę nad matką po godzinach pracy jest tezą nie znajdującą odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym,a w szczególności przeczy ustaleniom poczynionym przez pracownika socjalnego w trakcie wywiadu środowiskowego (dwukrotnie przeprowadzonego), a ponadto jest sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego. Wbrew stanowisku Kolegium, ilość czynności z zakresu opieki wykonywanych przez skarżącą nad niepełnosprawną matką w stopniu znacznym, która - jak wskazano w orzeczeniu o niepełnosprawności - wymaga całkowitej pomocy osoby drugiej, uniemożliwia skarżącej podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
Natomiast jeśli - według Kolegium- wywiad środowiskowy nie był wystarczająco szczegółowy, gdyż nie ustalono, jakie czynności jest w stanie samodzielnie wykonać matka skarżącej, to istniała przecież możliwość uzupełnienia materiału w tym zakresie, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art.136 k.p.a.
Jednakże w ocenie Sądu, organ II instancji nie wykazał, że rodzaj i ilość czynności z zakresu sprawowanej przez skarżąca opieki nad matką pozwala skarżącej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stan zdrowia matki, jej schorzenia z powodu których ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji i samodzielnego poruszania się (vide: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2017r.) i czynności wykonywane przez skarżącą przy matce w ramach opieki, przeczą takiemu stanowisku. Pracownik socjalny stwierdził, że opiekę, której matka wymaga zapewnia jej skarżąca i nie miał żadnych zastrzeżeń co do sposobu wykonywania tej opieki
W związku z powyższym pod adresem organu II instancji musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 80 k.p.a. i art.7 k.p.a., co z pewnością miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie powyższego naruszenia oraz naruszenie przez organ I instancji prawa materialnego poprzez zastosowanie warunku związanego z datą powstanie niepełnosprawności, co do którego obalone zostało domniemanie konstytucyjności, obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (pkt I). O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Nie przesądzając jednak kierunku rozstrzygnięcia, przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Organ powinien ustalić w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i należycie oceniony, czy skarżąca spełniła ustawowe przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.