Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E. M. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 11 stycznia 2023 r. nr SKO/RŚ-423/655/2022 uchylająca w całości decyzję Burmistrza G. (dalej: Burmistrz, organ pierwszej instancji) z dnia 26 października 2022 r. nr OPS.4702.561.VII.2022 o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji w całości.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca w dniu 23 sierpnia 2022 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – B. M. Do wniosku dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki wydane w dniu 23 czerwca 2022 r. z data ważności do 30 czerwca 2023 r.
Decyzją z 26 października 2022 r. Burmistrz na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.; dalej; u.ś.r.) odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na moment powstania niepełnosprawności matki skarżącej. W uzasadnieniu powołał się na ustalenia wynikające z wywiadu, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa u.ś.r. przeprowadzonego w dniu 8 września 2022 r., z którego wynika, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z matką. Zamieszkuje z nią oraz dwójką własnych dzieci. Druga córka osoby objętej opieką skarżącej – A. M. mieszka i pracuje w N., a syn P. M. pracuje sezonowo w N., poza tym uczy się i mieszka ze swoją partnerką w J. (gmina G.). Z wywiadu tego wynika ponadto stan samodzielności matki oraz zakres pomocy i opieki pielęgnacyjnej skarżącej.
W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję Burmistrza w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu wskazało, że sprawa dotycząca odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką była już rozpatrywana. Na skutek wniosku skarżącej z dnia 28 listopada 2019 r. decyzją z dnia 2 czerwca 2020 r. nr OPS/4702/127-VII/2020 Burmistrz odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr SKO/RŚ-423/118/2020 stwierdziło, że odwołanie od tej decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., a postanowieniem z 1 września 2020 r. nr SKO/RŚ-423/117/2020 odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia tego odwołania.
Żadne z tych postanowień nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, wobec czego w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Burmistrza z 2 czerwca 2020 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką wskutek rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 28 listopada 2019 r. W konsekwencji SKO dokonało oceny, czy wystąpiła tożsamość sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną Burmistrza z dnia 2 czerwca 2020 r. skutkująca powagą rzeczy osądzonej (res iudicata). Analizując to zagadnienie SKO doszło do wniosku, że taka tożsamość zachodzi, ponieważ w obu sprawach – wywołanych wnioskiem z dnia 28 listopada 2019 r. oraz wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2022 r. - występują te same podmioty (skarżąca i jej matka oraz organ pierwszej instancji), dotyczą ona tego samego przedmiotu (świadczenie pielęgnacyjne) i tego samego stanu prawnego (w obu sprawach obowiązywał taki sam stan prawny).
Nie zmienił się też stan faktyczny. W tym zakresie SKO porównało ustalenia w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza z dnia 2 czerwca 2020 r. oraz – decyzją Burmistrza z dnia 26 października 2022 r. nie znajdując żadnych różnic. Argumentowało, że o tożsamości sprawy świadczą jedynie okoliczności i fakty mające znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie jakiekolwiek okoliczności, których zmiana jest wynikiem choćby upływu czasu. Ewentualne pogorszenie stanu zdrowia podopiecznego nie jest zmianą stanu faktycznego, bowiem znaczny stopień niepełnosprawności matki skarżącej był już orzeczony w dacie ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia 2 czerwca 2020 r. i w momencie załatwiania ponownego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – nadal legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Mając zatem na uwadze istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej dotyczącej podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia, to obecne postępowanie w tej sprawie organ odwoławczy uznał za bezprzedmiotowe, które należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie ocenił zagadnienie daty powstania niepełnosprawności (art. 17ust. 1b u.ś.r.) w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 stwierdzającego niekonstytucyjność tej części przepisu art. 17 ust.1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Wskazał, że jakkolwiek w decyzji z dnia 2 czerwca 2020 r. Burmistrz błędnie ocenił, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie z wniosku skarżącej, to jednak okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny sytuacji powagi rzeczy osądzonej. Jak wyjaśnił, błędna ocena prawna nie daje podstaw do wykluczenia wystąpienia powagi rzeczy osądzonej. SKO nie zgodziło się z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że powaga rzeczy osądzonej nie występuje w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia okresowego. Uznało, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest objęte zasadą okresowości uregulowanej w art. 24 ust. 1 u.ś.r. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r.). Zatem to nie data złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia wyznacza okres świadczeniowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką;
- 2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie przysługuje skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką;
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpoznaniu materiału dowodowego i braku wszechstronnej oceny sprawy, przekroczenie uznania administracyjnego i tym samym uznanie, ze na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie przysługuje skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką;
- 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 8 k.p.a. polegające na wzbudzeniu u skarżącej braku zaufania do władzy publicznej, gdyż nie została ona poinformowana o jej sytuacji prawnej i faktycznej oraz nie otrzymała stosownych pouczeń co do dalszego działania;
- 5) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 9 k.p.a. polegające na braku należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych w jej sprawie.
W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., że otrzymała od organu pierwszej instancji informację o konieczności złożenia ponownego wniosku, co uczyniła. Straciła zaufanie do władzy publicznej, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne jest niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb skarżącej i jej rodziny, a nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2023 r. skarżąca przedstawiła do akt sprawy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki wydane w dniu 27 października 2023 r. ważne do dnia 31 października 2028 r. wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzja ta nie odpowiada prawu.
SKO uchylając decyzję Burmistrza i umarzając postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 105 § 1 k.p.a. nieprawidłowo bowiem oceniło, że w sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca ponowne rozstrzygnięcie sprawy.
W sprawie bezsporne jest, że skarżąca dwukrotnie występowała z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką: po raz pierwszy 29 listopada 2019 r. (data wpływu do organu), który to wniosek rozpoznany został ostateczną decyzją z 2 czerwca 2020 r. a następnie – w dniu 23 sierpnia 2022 r. Wnioski te dzielił zatem okres blisko trzech lat.
Sąd podkreśla, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej wydane zostało 24 maja 2019 r. z datą ważności do 31 maja 2022 r. To orzeczenie stanowiło podstawę oceny zaistnienia przesłanek ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Burmistrza z dnia 2 czerwca 2020 r. Z kolei ponowny wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w sprawie został złożony w dniu 23 sierpnia 2022 r. wraz z kolejnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej wydanym w dniu 23 czerwca 2022 r. i ważnym do 30 czerwca 2023 r.
Przyczyną uchylenia decyzji Burmistrza i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości w tej sprawie było stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy tożsamej inną decyzją administracyjną – tzw. powaga rzeczy osądzonej (res iudicata).
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania jest więc orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2019, s. 613).
Sprawa administracyjna aby mogła być rozstrzygnięta co do istoty, nie może być wcześniej rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (jest to powaga rzeczy osądzonej, tj. res iudicata). Wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy tożsamej jest okolicznością powodującą, że sprawa w danym zakresie przestała istnieć, w związku z czym organy nie mają podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozstrzygania. Tożsamość ta istnieje, o ile występuje po stronie podmiotowej, przedmiotowej oraz w tym samym stanie prawnym i faktycznym sprawy. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie kształtujące w sposób ostateczny prawa i obowiązki strony postępowania, kolejne postępowanie dotyczące tego samego zagadnienia staje się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowość postępowania, w przedstawionym wyżej rozumieniu, nie zachodziła. Sprawa administracyjna z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką, a zakończona wydaniem przez Burmistrza decyzji z 2 czerwca 2020 r., nie jest bowiem tożsama ze sprawą, która jest przedmiotem postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia 23 sierpnia 2022 r. Pierwsza ze wskazanych spraw zawierała wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego co najmniej od sierpnia 2019 r. (choć ze względu na art. 24 ust. 2a u.ś.r. okres ten mógł być jeszcze wcześniejszy) do końca maja 2022 r. (termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej wydanego w dniu 24 maja 2019 r.).
Natomiast w sprawie poddanej kontroli sądowej, choć dotyczy tego samego żądania, okres ten jest późniejszy, tj. co najmniej od sierpnia 2022 r. i z podobnym co wcześniej zastrzeżeniem art. 24 ust. 2a u.ś.r. do końca czerwca 2023 r. (termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej wydanego w dniu 23 maja 2022 r.).
Skarżąca wprawdzie zwróciła się o przyznanie tożsamego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, ale po upływie pierwszego okresu świadczeniowego i w konsekwencji na inny okres świadczeniowy. Pierwszy okres - objęty decyzją ostateczną – dotyczył bowiem okresu zamkniętego – do maja 2022 r., natomiast drugi jest późniejszy.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, że data zgłoszenia żądania we wniosku przekłada się więc na konkretny okres świadczeniowy. Ponadto z istoty sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że okoliczności istotne z punktu widzenia spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mogą podlegać dynamicznym zmianom, co w rezultacie wymaga każdorazowego badania tych okoliczności w związku z wniesionym żądaniem (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1177/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).
Słusznie argumentuje SKO, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane na okres zasiłkowy, co wynika z art. 24 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Wyjątkiem takim objęte jest świadczenie pielęgnacyjne, które zostało uregulowane w art. 17 u.ś.r. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Jak dowodzą akta administracyjne sprawy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej zostało wydane na okres zamknięty, kończący się w maju 2022 r., zatem z końcem maja 2022 r. kończył się okres świadczeniowy, który był przedmiotem rozstrzygania decyzją ostateczną z 2 czerwca 2020 r. Kolejny okres świadczeniowy mógł być uruchomiony wyłącznie poprzez złożenie nowego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, co skarżąca uczyniła w dniu 23 sierpnia 2022 r. załączając nowe orzeczenie wydane w czerwcu 2022 r. na czas określony do 30 czerwca 2023 r.
W konsekwencji data złożenia przez stronę kolejnego wniosku w sprawie spowodowałaby – w przypadku spełnienia przez stronę przesłanek ustawowych – ustalenie innej daty początkowej przyznania świadczenia, co oznacza zmianę stanu faktycznego sprawy, który nie jest już tożsamy ze stanem faktycznym, jaki istniał w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Odmienność wnioskowanych okresów świadczeniowych ze swej istoty nie pozwala na wniosek o niezmienionym stanie faktycznym w stosunku do postępowania rozstrzygniętego na skutek wniosku wcześniejszego, tj. z dnia 28 listopada 2019 r. popartego orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności matki ważnym do 31 maja 2022 r. (por. wyroki NSA z: 8 lutego 2023 r. I OSK 1783/22, z 19 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1177/22, CBOSA).
Dodatkowo, porównując okoliczności faktyczne (stan faktyczny) w ramach badania tożsamości sprawy administracyjnej, SKO pominęło istotną okoliczność braku wsparcia w procesie opieki nad matką skarżącej, którą zapewniał syn podopiecznej przed złożeniem ponownego wniosku w sprawie, a także dokumenty dotyczące stanu zdrowia matki i jej zdolności do samodzielnego udziału w życiu społecznym zebrane w postępowaniu wywołanym ponownym wnioskiem skarżącej. Są to elementy stanu faktycznego, które odzwierciedlają dynamikę zmian zaszłych w czasie trzech lat od daty wydania decyzji ostatecznej, a które – poza różnymi okresami świadczeniowymi - mają wpływ na ocenę tożsamości sprawy administracyjnej.
Sąd – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej z wydanego w dniu 27 października 2023 r. – ponieważ powstał już po dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77, art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek w tym zakresie złożył organ, czemu skarżąca się nie sprzeciwiła.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku, wszystkie mające w sprawie zastosowanie przepisy z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości.