Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 16 stycznia 2023 r. umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Burmistrza Miasta Lubań z dnia 8 grudnia 2022 r. odmawiającej B. W. przyznania dodatku węglowego.
Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 29 września 2022 r. B. W. wystąpiła do Burmistrza Miasta Lubań z wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego. 8We wniosku wskazała na adres zamieszkania w L. przy "ul. [...]". Nadto jako osoby wchodzące w skład gospodarstwa domowego podała siebie i K. W. Powołaną na wstępie decyzją z dnia z dnia 8 grudnia 2022 r. organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania ww. dodatku, wyjaśniając, że lokal w L., przy "ul. [...]" nie spełnia kryteriów lokalu mieszkalnego.
Odwołanie od tej decyzji wywiodła wnioskodawczyni oraz K. W. Skarżący kwestionując zachowanie osób przeprowadzających wywiad wskazał, że pomimo, iż lokal jest po pożarze on w nim mieszka. Wnosił o przyznanie dodatku węglowego.
Odrębną decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r., po rozpoznaniu odwołania B. W. od decyzji z dnia 8 grudnia 2022 r. odmawiającej przyznania dodatku węglowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy orzeczenie wydane w I instancji.
Kolejna decyzją, także datowana na dzień 16 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte przez K. W. W uzasadnieniu, powołując się na akta sprawy wywodziło, że wniosek o dodatek węglowy złożyła wnioskodawczyni podając, że K. W. jest osobą wchodzącą w skład gospodarstwa domowego. Jako miejsce zamieszkania wskazała adres w L., przy "ul. [...]". Organ powołał się na regulacje art. 2 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 141 ze zm., dalej ustawa o dodatku węglowym), z ich treści wywodząc, że stroną tego postępowania może być wyłącznie B. W., która zgłosiła wniosek o dodatek węglowy i tylko ona może być adresatem decyzji z dnia 8 grudnia 2022 r. Takiego statusu nie ma K. W., a zatem nie był uprawniony do złożenia odwołania od decyzji z dnia 8 grudnia 2022 r., co nakazywało umorzenie postępowania odwoławczego.
W skardze na opisaną decyzję wywiedzionej przez B. W. i K. W. nie zgadzali się oni z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie. Zarzucali, że udział tych samych osób w składzie organu odwoławczego w różnych fazach postępowania narusza prawo do rzetelnego procesu i zasadę bezstronności. Podważali słuszność oceny dokonanej w decyzji z dnia 28 listopada 2022 r. odnoszącej się do oświadczenia B. W. w zakresie cofnięcia wniosku z dnia 25 sierpnia 2022 r. podkreślając konieczność udowodnienia składanych oświadczeń. Wnioskodawczyni wyjaśniała, że nie wycofała ww. wniosku, co jest możliwe do zweryfikowania.
Skarżący zarzucali wadliwe uzasadnienie wyroku, podkreślając, że sprawa dotyczy przewlekłości postępowania, gdyż wniosek o przyznanie dodatku winien być rozpoznany w terminie 30 dni, zgodnie z brzmieniem ustawy w dacie jej wejścia w życie. Skoro wnioskodawczyni złożyła wniosek w dniu 25 sierpnia 2022 r. to termin wypłaty świadczenia upłynął w dniu 25 października 2022 r. Natomiast organ wskazuje, że Strona wniosek wycofała w dniu 28 listopada 2022 r., co pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organu.
Na wezwanie Sądu o sprecyzowanie, czy przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze Skarżący w piśmie z dnia 24 marca 2023 r. przedstawili rozważania odnoszące się do ustaleń w zakresie ich miejsca zamieszkania. Podkreślali, że dodatek węglowy przysługuje na "dom", złożyli wniosek o dodatek z tytułu opalania olejem opałowym na adres L. "ul. [...]" oraz na adres "ul. [...]" z tytułu opalania węglem. Nieuwzględnienie przez organ wniosku o dodatek węglowy pod adresem "ul. [...]" jest nieuprawnione, co Skarżący opisali w piśmie. Wyjaśniali, że wniosek o dodatek węglowy dotyczy K. W., gdyż to on zamieszkuje pod adresem "ul. [...]".
Nadto posiadają orzeczenia Sądu Rejonowego w Lubaniu o rozdzielności majątkowej. Wskazywali, że dodatek węglowy jest im potrzebny na zimę. Podkreślali, że sprawa dotyczy wniosku z dnia 25 sierpnia 2022 r. o przyznanie dodatku węglowego, która nie została załatwiona.
Na tej podstawie, zgodnie z udzielonym Skarżącym pouczeniem, Sąd uznał, że skarga dotyczy decyzji z dnia 16 stycznia 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Jednocześnie z urzędu Sądowi znany był fakt, że pod sygn. akt IV SA/Wr 161/23 zarejestrowana została skarga Stron na decyzję utrzymującą w mocy orzeczenie organu I instancji o odmowie przyznania dodatku węglowego.
W piśmie z dnia 14 kwietnia 2023 r. Skarżący podtrzymali argumentację wskazująca przedmiot zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z dnia 26 maja 2023 r. Sąd odrzucił skargę B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 stycznia 2023 r. umarzającą postępowanie w sprawie odmowy przyznania dodatku węglowego, uznając, że nie ma ona statusu strony w tym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1634 ze zm. dalej: p.p.s.a.).
Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy czym w ramach tych uprawnień, poza wyjątkiem opisanym w art. 57a p.p.s.a., który w tej sprawie nie ma zastosowania, nie są związane zarzutami i wnioskami skargi.
Badając legalność zaskarżonego orzeczenia w tak nakreślonych granicach trzeba wskazać, że podstawą jego wydania jest przepis art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. dalej: k.p.a.). Stanowi on, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a, to jest wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 25/21, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dalej CBOSA).
Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z braku istnienia przesłanki przedmiotowej, to jest braku materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjne, jak też braku istnienia przesłanki podmiotowej, to jest sytuacji braku strony mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia, wynikającej między innymi z nieposiadaniem przez dany podmiot legitymacji procesowej do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. R. Hauser. M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, Wydanie 7, s. 904,908). W przypadku postępowania odwoławczego bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2394/21, CBOSA).
Zasadnie wywodzi organ odwoławczy, że Skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie o przyznanie dodatku węglowego wszczętej wnioskiem z dnia 29 września 2022 r.
Objaśniając tą tezę wskazać trzeba, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Użyte w przywołanym zapisie pojęcie "interesu prawnego" w orzecznictwie sądów administracyjnych postrzegane jest jako osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu prawa, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.
Przy czym istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., I OSK 2016/06).
Analiza istotnych dla sprawy regulacji prawnych dowodzi, że w sprawie nie można dostrzec opisanej zależności, tj. brak przepisu prawa materialnego z którego można wywodzić uprawnienia Skarżącego do udziału w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 29 września 2022 r. w charakterze strony. Prawidłowo w tym zakresie organ powołuje się na przepisy art. 2 ustawy o dodatku węglowym określający katalog podmiotów uprawnionych do tego dodatku. Zgodnie z ust. 1 i 2 ww. ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy (ust. 1).
Przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe) (ust. 2). W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego wieloosobowego złożyła więcej niż jedna osoba, dodatek ten przyznawany jest wnioskodawcy, który złożył taki wniosek jako pierwszy (ust. 4). Na potrzeby składania wniosków o wypłatę dodatku węglowego przyjmuje się, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego (ust. 5).
Z zapisów ww. ustawy wynika również, że zasadniczo postępowanie w sprawie przyznania dodatku węglowego jest postępowaniem wnioskowym (art. 2 ust. 9). Wyjątek od tej zasady przewidziano w art. 2 ust. 15f ustawy o dodatku węglowym, który nie ma jednak zastosowania w tej sprawie.
Jak wynika z akt sprawy wnioskodawcą w sprawie przyznania dodatku węglowego (w zakresie nieruchomości położnej w L. przy "ul. [...]" była wyłącznie B. W. i to z jej inicjatywy wszczęte zostało postępowanie, w którym nie brał i w świetle ww. przepisów nie mógł brać udziału K. W. Został on bowiem zgłoszony jako domownik zamieszkujący pod wskazanym we wniosku adresem. Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o dodatku węglowym nie jest on przyznawany każdej z osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego ale osobie w gospodarstwie domowym. Zatem o dodatek węglowy w danym gospodarstwie może wystąpić jedna osoba, która jako pierwsza i jedyna złożyła wniosek o przyznanie świadczenia. W tym przypadku była to B. W. i to jej wniosek był procedowany w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia 8 grudnia 2022 r. Ona zatem była stroną tego postępowania. Takiego statusu nie miał Skarżący, który nie wystąpił z wnioskiem będącym przedmiotem oceny we wskazanym postępowaniu.
Nie istniał zatem żaden przepis prawa, który wiąże się z zakresem praw skarżącego z którego mógłby on wywodzić istnienie interesu prawnego. Skarżący nie był również adresatem decyzji organu I instancji nie mógł zatem składać od niej odwołania, co uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt k.p.a. Końcowo trzeba wskazać, że zarzuty podnoszone w skardze nie dotyczą decyzji objętej zaskarżeniem zmierzają bowiem do podważania stanowiska organu w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oraz postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych, co wiąże się z informacją nr 116/P/2022 z dnia 30 listopada 2022 r. Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego jak i prawa materialnego Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.