Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 marca 2022 r., nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 106 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 2268; dalej: u.p.s.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1296) oraz art.104, 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy B., Zastępca Dyrektora B. Ośrodka Pomocy Społecznej i Wsparcia Rodziny w B. (dalej: organ I instancji), zmienił decyzję z 12 lipca 2012 r. nr [...] (ze zmianami) w sprawie przyznania M. G.(dalej: strona, skarżąca) pomocy w formie zasiłku stałego w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że od 1 stycznia 2022 r. zmienia się wysokość zasiłku stałego z kwoty 500,60 zł na kwotę 542,56 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., z którego wynika, że właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody, w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Wskazał,że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ustala zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej od dnia 1 stycznia 2022 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1296).Z kolei kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ustalone zostało na kwotę 776,00 zł, a maksymalną wysokość zasiłku stałego ustalono na kwotę 719,00 zł.
W związku z powyższym ośrodek pomocy społecznej zobowiązany jest do zmiany wysokości zasiłku stałego w oparciu o zweryfikowane kryteria dochodowe. Wysokość zasiłku stałego w przypadku osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe jest różnicą między kwotą 776,00 zł (kryterium dochodowe ustalone zgodnie z ustawą o pomocy społecznej), a dochodem tej osoby, tj. 233,44 zł i wynosi 542,56 zł.
Strona odwołała się od decyzji pierwszo-instancyjnej, podnosząc że organ nieprawidłowo odliczył od należnego jej zasiłku stałego otrzymywany dodatek mieszkaniowy oraz dodatek energetyczny, błędnie uznając, iż świadczenia te stanowią dochód osoby samotnie gospodarującej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 22 lutego 2022 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i - orzekając co do istoty sprawy - zmieniło decyzję organu I instancji z dnia 12 lipca 2012 r. (nr [...]) w przedmiocie zasiłku stałego w ten sposób, że począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r. wysokość zasiłku stałego ustaliło na kwotę 554,65 zł miesięcznie.
W motywach decyzji ostatecznej Kolegium stwierdziło, że podstawą uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenia jest przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., który. daje podstawę zmiany (uchylenia) decyzji bez zgody strony, zarówno wtedy, gdy jest to dla strony korzystne, jak i niekorzystne. Jednakże zmiana lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody następuje tylko w przypadku: zmiany przepisów prawa lub sytuacji osobistej albo dochodowej strony, jak również pobrania nienależnego świadczenia.
Kolegium wskazało też, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje własne zasady przyznawania określonego świadczenia, a w tym zawiera autonomiczne definicje i pojęcia na użytek stosowania tego konkretnego aktu prawnego. To zaś oznacza, że gdy dany akt normatywny nie odsyła przykładowo do definicji dochodu lub sposobu jego ustalania (elementów składowych dochodu) zamieszczonych w innym normatywnym akcie prawnym, to tym samym zachodzi brak podstaw prawnych do stosowania tych innych uregulowań. Z przedstawionych wyżej zasad ustalania dochodów oraz jego pomniejszania wynika, że dodatek mieszkaniowy - jako świadczenie nieujęte w treści art. 8 ust. 4 u.p.s. - należy zaliczyć do dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 tej u.p.s..
Jednocześnie - zdaniem organu odwoławczego - strona zasadnie domagała się wyłączenia dodatku energetycznego z dochodu ustalonego na potrzeby postępowania w przedmiocie zasiłku stałego. W tym zakresie organ II instancji stwierdził,że art. 8 ust. 4 pkt 16 u.p.s. wskazano wprost, że kwota dodatku energetycznego, o którym mowa w art. 5c ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716, z późn. zm.), nie jest wliczana do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s.. Kolegium wskazało, że przepis ten został dodany do ustawy z dniem 4 stycznia 2022 r., a zatem obowiązywał już w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżąca podniosła zarzut błędnego doliczenie do dochodu osoby samotnie gospodarującej kwoty uzyskiwanego dochodu mieszkaniowego. Według skarżącej, powinna otrzymywać zasiłek stały w kwocie 719,00 zł, gdyż nie pobiera innego dochodu.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie skargi,podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W szczególności podniosło, że dodatek mieszkaniowy, jako świadczenie nieujęte w treści art. 8 ust. 4 u.p.s., należy zaliczyć do dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s. Jednocześnie Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2021, poz. 137) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego. Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw prawnych, aby oceniać rozstrzygnięcie organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Nie rozpatruje również danej sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego i im podobnych. Sąd nie jest też władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony zaskarżoną decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony.
Wskazać również należy,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.
Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził,że nie jest ona obarczoną wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy.
Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowi przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia [...]. Przytoczony przepis w stosunku do unormowania zawartego w kodeksie postępowania administracyjnego stanowi szczególną regulację, obligującą organ administracji publicznej do dokonania zmiany lub uchylenia decyzję w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności w nim wymienionych, nawet bez zgody strony. Przedstawiony katalog przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji, wynikający z cytowanego przepisu ma charakter zamknięty. W przypadku zatem wystąpienia jednej z powyższych okoliczności, organ pomocy społecznej jest zobowiązany do uruchomienia przewidzianego prawem postępowania i podjęcia stosownej decyzji.
Przy czym przesłanki obligatoryjnej weryfikacji decyzji na niekorzyść strony powinny być ściśle interpretowane, zaś uchylenie lub zmiana decyzji w warunkach nie odpowiadających tym przesłankom stanowi rażące naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W badanej sprawie jako uzasadnienie do zastosowania wskazanej obligatoryjnej formy weryfikacji decyzji organ pomocowy uznał wymienioną w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesłankę zmiany sytuacji dochodowej. Przesłanka zmiany sytuacji dochodowej strony koresponduje z treścią art.109 u.p.s., nakładającym na osobę korzystającą ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego informowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Każda zmiana wskazanych sytuacji nakłada na świadczeniobiorcę obowiązek złożenia informacji, jednakże niepowiadomienie organu nie powinno stanowić jedynej podstawy wstrzymania świadczenia bez zbadania, czy dany podmiot przestał spełniać warunki do korzystania z pomocy (zob. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej – komentarz, Warszawa 2007, s. 408).
W związku z tym zmiana sytuacji dochodowej musi być tego rodzaju, że wiąże się z podstawą prawną i faktyczną przyznania świadczenia, a zatem ma wpływ na spełnianie bądź niespełnienie wymogów do jego otrzymania. Z kolei przez sytuację dochodową należy rozumieć sytuację wynikającą z art. 8 ust.3 u.p.s., czyli dochód i co za tym idzie, kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania danej formy pomocy i jej wysokości. (podobnie S. Nitecki, Obligatoryjne formy weryfikacji decyzji administracyjnej w sferze pomocy społecznej " Samorząd Terytorialny" Nr 5 /2003, s.52).
Wobec tego użycie w wymienionym przepisie sformułowania "zmiana sytuacji dochodowej" wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do legalnej definicji dochodu zawartej w przepisie art. 8 ust. 3 u.p.s., wedle której za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:
- 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
- 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że do dochodu należy zaliczyć wszystkie dochody poza tymi, które mocą wyraźnego postanowienia ustawy zostały wyłączone. Stanowi o tym ust. 4 art. 8 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje,że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1)jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;
2)zasiłku celowego;
3)pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;
4)wartości świadczenia w naturze;
- 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych;
5a) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1255), i pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji i okresu powojennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1858), w art. 7a ust. 2 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach md uranu i batalionach budowlanych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1774), w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o osobach deportowanych do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1818), w art. 10a ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1820) oraz w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych;
- 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego;
- 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 oraz z 2021 r. poz. 1162 i 1981);
- 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2019 r. poz. 1598);
- 9) świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529);
- 10) nagrody specjalnej Prezesa Rady Ministrów przyznawanej na podstawie art. 31a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2021 r. poz. 178, 1192 i 1535);
- 11) pomocy finansowej przyznawanej repatriantom, o której mowa w ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1472);
- 12) środków finansowych przyznawanych w ramach działań podejmowanych przez organy publiczne, mających na celu poprawę jakości powietrza lub ochronę środowiska naturalnego;
- 13) zwrotu kosztów, o których mowa w art. 39a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082);
- 14) rodzinnego kapitału opiekuńczego, o którym mowa w ustawie z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (Dz. U. poz. 2270);
- 15) dofinansowania obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, o którym mowa w art. 64c ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r. poz. 75, 952, 1901 i 2270);
- 16) kwotę dodatku energetycznego, o którym mowa w art. 5c ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716, z późn. zm.);
- 17) kwotę dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1);
- 18) kwoty dodatku węglowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692);
- 19) kwotę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, o którym mowa w art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. poz. 1967).
- 20) 1kwoty dodatku elektrycznego, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 roku w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (Dz. U. poz. 2127).
Wymaga podkreślenia,że zawarte w cytowanym przepisie wyliczenie jest również enumeratywne. Tym samym należy uznać, że katalog obciążeń pomniejszających dochód i katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej ma charakter zamknięty. Przy czym zarówno katalog odliczeń jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu dodatku mieszkaniowego. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016r. sygn. I OSK 1841/14 Lex nr 2111032 powtórzyć należy,że z treści przepisów art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. wynika, że ustawodawca, po pierwsze jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, po drugie taksatywnie wymienił składniki, których się do niego nie wlicza, a po trzecie konstrukcja prawna niewliczania do dochodu określonych składników nie pozwala na rozszerzającą interpretację przepisu art. 8 ust. 4 tej ustawy, bowiem enumerację negatywną w nim określoną uznać należy za zamkniętą.
Stwierdzenie powyższego oznacza, że dodatek mieszkaniowy podlega zaliczeniu do dochodu warunkującego przyznanie prawa do świadczeń z pomocy społecznej, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s.. Nie jest on bowiem wymieniony w art. 8 ust. 4 u.p.s. wśród świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s.. Wobec tego nie można w sposób uznaniowy poszerzać jego zakresu o innego rodzaju otrzymywane świadczenia, które nie zostały w nim wyraźnie wymienione.
Trafnie zatem organy obu instancji uznały,że nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej skarżącej w wyniku uzyskania przez nią decyzją z dnia 1 grudnia 2021r. prawa do dodatku mieszkaniowego. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że strona uzyskała cykliczne, co miesięczne świadczenie pieniężne i zasadnie organy orzekające w sprawie dokonały kwalifikacji tego świadczenia pod kątem hipotezy art.8 ust.3u.p.s..
W ocenie Sądu, otrzymany przez skarżącą dodatek mieszkaniowy nie należy również do żadnej z grupy świadczeń socjalnych, o których mowa w art. 8 ust. 4 u.p.s. Ustawodawca nie bowiem przewidział w przepisach ustawy o pomocy społecznej wyłączenia z dochodu tego rodzaju pomocy finansowej. Przy ustaleniu sytuacji dochodowej beneficjenta pomocy społecznej zasadne jest uwzględnienie dodatku mieszkaniowego i zaliczenie go do dochodu. Powyższy pogląd jest już ugruntowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2017r. sygn. IV SA/Wr 562/16 Lex nr 2294851, w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2014r. sygn. II SA/Sz 1461/13 Lex nr 1507957 i z dnia 10 stycznia 2013r. sygn. II SA/Sz 591/12 Lex nr 1274656, w Poznaniu z dnia 11 września 2013r. sygn. IV SA/Po177/13 Lex nr 1374574).
W tej sytuacji prawidłowo - zdaniem Sądu - organ II instancji ustalił, że od 1 grudnia 2021 r. dochód skarżącej dodatkowo stanowi kwota 221,35 zł z tytułu przyznanego dodatku mieszkaniowego i prawidłowo także organ pomocowy ustalił wysokość zasiłku stałego w kwocie 554,65 zł (776 – 221,35 zł), biorąc pod uwagę zasadę wyrażoną w art. 37 ust. 2 pkt 1u.p.s., zgodnie z którą zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, skoro wysokość kryterium dochodowego wynosi 776,00 zł, zaś dochód strony począwszy od 1 grudnia 202` r. stanowi kwota 221,35 zł zł przyznanego skarżącej dodatku mieszkaniowego, to tym samym uprawniona była zmiana decyzji świadczeniowej z dnia 12 lipca 2012 r. nr ZS/108/7/2012 (ze zmianami) w części dotyczącej zmiany wysokości przyznanego stronie zasiłku stałego.
W tym miejscu wypada przypomnieć,że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust.1 u.p.s.). Z tego też powodu nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych zasobów i środków. W tym stanie prawnym uznać należy, że kwota uzyskana z tytułu dodatku mieszkaniowego kreuje dochód, nie zmniejszając go, a więc kwotę tę organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu beneficjenta z pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wyłączają przychodu w postaci dodatku mieszkaniowego z dochodu ustalonego jako kryterium dochodowe do przyznania zasiłku stałego.
Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga przedstawia się jako niezasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.