Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. M. (dalej skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 4 stycznia 2023 r. nr SKO 4103/1184/2022 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha (dalej: Prezydent Miasta) z dnia 25 listopada 2022 r. nr MOPS.DŚ. 504/11924/DO/2022 o odmowie przyznania dodatku osłonowego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 24 października 2022 r. złożył wniosek o wypłatę dodatku osłonowego. We wniosku oświadczył, że powadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i zamieszkuje pod adresem w W. "ul. [...]". Decyzją z 25 listopada 2022 r. wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1; dalej: u.d.o.) Prezydent Miasta odmówił przyznania dodatku osłonowego, ponieważ skarżący występuje w składzie gospodarstwa domowego w innym wniosku, tj. we wniosku z dnia 15 kwietnia 2022 r. złożonym przez T. O. Powołując się na teść art. 2 u.d.o. Prezydent Miasta argumentował, że na potrzeby składania wniosków o wypłatę dodatku osłonowego przyjmuje się, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego. Skoro skarżący został już ujęty w innym wniosku o wypłatę tego dodatku, to obecnie dodatek osłonowy nie może mu być przyznany.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionował złożenie wniosku o wypłatę dodatku osłonowego przez T. O. oraz oświadczył, że zajmuje ona oddzielne mieszkanie – W., [...], natomiast skarżący – W., [...] i prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe.
Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu powołało się na przepisy art. 2 u.d.o. warunkujące przyznanie dodatku osłonowego na podstawie ust. 6 tego przepisu i wskazało, że skarżący nie spełnia warunku jego przyznania, ponieważ taki dodatek skarżący już uzyskał jako członek wieloosobowego gospodarstwa domowego T. O. W zakresie tego ustalenia organ odwoławczy powołał się na wniosek T. O. z dnia 23 sierpnia 2022 r. o wypłatę dodatku węglowego, z którego wynika, że w skład gospodarstwa domowego wchodzi także skarżący oraz że mieszka pod adresem W., [...] i [...]. SKO uznało na tej podstawie, że skarżący i T. O. zajmują wspólnie dwa lokale i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe.
W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 10 Kodeksu postepowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez brak zawiadomienia o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i w ten sposób uniemożliwienie wypowiedzenia się w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2023 r. skarżący wskazał mylenie jego nazwiska przez organ odwoławczy i podał, że lokale w W. [...] i [...]. są niezależne, z odrębnymi instalacjami, a ponadto wypowiedział się w zakresie wniosku o dodatek węglowy złożony przez T. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zagadnieniem spornym jest prawo skarżącego do dodatku osłonowego, o który wystąpił wnioskiem z października 2022 r.
Wedle organu odwoławczego dodatek osłonowy nie może być przyznany skarżącemu, ponieważ już go uzyskał wskutek wniosku złożonego przez T. O., w którym skarżący został wskazany jako osoba wchodząca w skład gospodarstwa domowego. Wniosek o dodatek osłonowy złożony przez T. O. dotyczy także lokalu skarżącego, a to ze względu na treść wniosku o dodatek węglowy złożony przez T. O., w którym wskazała oba lokale jako stanowiące wspólne gospodarstwo domowe.
Skarżący ustalenia organu odwoławczego kwestionuje.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie poddanej kontroli sądowej jest art. 2 u.d.o.
Zgodnie z tym przepisem (ust.
- 1) dodatek osłonowy przysługuje:
- 1) osobie w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 oraz z 2021 r. poz. 1162, 1981, 2105 i 2270) nie przekracza kwoty 2100 zł, oraz osobie w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przekracza kwoty 1500 zł na osobę;
- 2) osobie, o której mowa w pkt 1, w przypadku gdy wysokość jej przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę przekracza kwotę, o której mowa w pkt 1, w wysokości różnicy między kwotą dodatku osłonowego a kwotą, o którą został przekroczony przeciętny miesięczny dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę.
W świetle ust. 2 w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku osłonowego dla gospodarstwa domowego wieloosobowego, o którym mowa w ust. 1, złożyła więcej niż jedna osoba, dodatek ten przyznawany jest wnioskodawcy, który złożył taki wniosek jako pierwszy.
Na potrzeby składania wniosków o wypłatę dodatku osłonowego przyjmuje się, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego (ust. 3).
Zgodnie z ust. 5 dodatek osłonowy wynosi rocznie:
- 1) 400 zł dla gospodarstwa domowego jednoosobowego;
- 2) 600 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z 2 do 3 osób;
- 3) 850 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z 4 do 5 osób;
- 4) 1150 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z co najmniej 6 osób.
Zgodnie z ust. 6 dodatek osłonowy, w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane węglem lub paliwami węglopochodnymi, zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 554, 1162 i 1243), wynosi rocznie:
- 1) 500 zł dla gospodarstwa domowego jednoosobowego;
- 2) 750 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z 2 do 3 osób;
- 3) 1062,50 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z 4 do 5 osób;
- 4) 1437,50 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z co najmniej 6 osób.
Przyznanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta dodatku osłonowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku osłonowego, uchylenie lub zmiana prawa do tego dodatku oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku osłonowego wymagają wydania decyzji (ust. 11).
Zgodnie z ust. 14 do ustalenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta prawa do dodatku osłonowego, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 411 ust. 10j-10o oraz 10r ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, 2127 i 2269).
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku osłonowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (ust. 17a).
Na podstawie odesłania z art. 2 ust. 11 u.d.o. jako gospodarstwo domowe jednoosobowe należy rozumieć osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą, natomiast jako gospodarstwo domowe wieloosobowe - osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące.
Z przytoczonych przepisów wynika ponadto, że reguluje on dwa rodzaje dodatku osłonowego, tj. dodatek osłonowy unormowany w art. 2 ust. 5 u.d.o. oraz zwiększony dodatek osłonowy w przypadku ubóstwa energetycznego unormowany w art. 2 ust. 6 u.d.o.
Z uzasadnienia do projektu ustawy o dodatku osłonowym (druk sejmowy nr IX.1820, Sejm IX kadencji) wynika, że potrzebą i celem wydania tego aktu prawnego była odpowiedź na sytuację znaczącego wzrostu cen energii elektrycznej i gazu ziemnego w 2021 r. wywołującą obawę przed obniżeniem stopy życiowej. Skutki wzrostu cen tych energii najmocniej są odczuwane przez gospodarstwa domowe dotknięte ubóstwem energetycznym oraz gospodarstwa domowe o niższych dochodach, gdyż koszty energii pochłaniają znaczna część ich budżetów domowych. W celu przeciwdziałania tej niekorzystnej sytuacji konieczne jest wdrożenie mechanizmów wspierających potrzebujących pomocy obywateli, które szybko zniwelują skutki rosnącej inflacji i wspomogą odpowiednio polskie gospodarstwa domowe w zależności od stopnia ich zamożności. Projektowana ustawa ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy ok. 6, 84 mln gospodarstw (52% wszystkich gospodarstw domowych) w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu kosztów energii oraz pokryciu powiązanych z nimi rosnących cen żywności.
Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku osłonowego wspomoże ich budżety oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. Dodatek osłonowy jest częścią tarczy inflacyjnej – rozwiązaniem przygotowanym jako narzędzie pomocowe gospodarstwom domowym w 2022 r. Ma zrównoważyć rosnące ceny energii oraz żywności.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy nie może być wątpliwości, że w sytuacji, gdy wnioskujący o wypłatę dodatku osłonowego jest uwzględniony w innym wniosku jako wchodzący w skład gospodarstwa wieloosobowego traci uprawnienie do wypłaty dodatku osłonowego. Taki wniosek wypływa z zestawienia przepisów art. 2 ust. 2 i ust. 3 u.d.o.
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że akta administracyjne sprawy nie odzwierciedlają wszystkich ustaleń zawartych w tej decyzji. Ponadto ustalenia faktyczne nie zostały poprzedzone wyjaśnieniem w sytuacji ich kwestionowania przez skarżącego.
Z przepisów u.d.o. wynika uproszczony sposób weryfikacji prawa do dodatku osłonowego wynikający z założonej przez ustawodawcę skuteczności wsparcia – wypłata dodatku osłonowego – co zależy od szybkości jego udzielenia (skoro wniosek może być złożony najpóźniej w dniu 31 października 2022 r., a jego rozpoznanie i wypłata ma nastąpić w dwóch równych ratach, przy czym druga rata najpóźniej do 2 grudnia 2022 r., lub jednorazowo i niezwłocznie w przypadku wskazanym w art. 2 ust. 8 u.d.o.) – wobec czego uzasadnia to przyjętą w ustawie o dodatku osłonowym uproszczoną procedurę, tzn. bez prowadzenia szczegółowego postępowania administracyjnego.
Z drugiej jednak strony taka uproszczona procedura nie może prowadzić do wykluczenia podmiotów uprawnionych do udzielenia wsparcia. Przeczyłoby to celowi ustawy. W sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do rzeczywistego stanu faktycznego - tj. gdy wnioskodawca go kwestionuje - wymagane jest podjęcie czynności wyjaśniających przez organ, by nie dopuścić do naruszenia równości w dostępie do wsparcia.
W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwa wnioski: 1) wniosek skarżącego o wypłatę dodatku osłonowego z dnia 24 października 2022 r., w którym skarżący oświadczył, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe pod adresem zamieszkania W., [...] oraz 2) wniosek T. O. o wypłatę dodatku osłonowego z dnia 15 kwietnia 2022 r., w którym oświadczyła, że pod adresem W., [...] prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe, w skład którego wchodzą trzy osoby, w tym skarżący. Z wniosku skarżącego nie wynika informacja o źródle dotyczącym ogrzewania na paliwo stałe, natomiast we wniosku T. O. taka informacja została zamieszczona. Akta sprawy administracyjnej nie zawierają wniosku T. O. o wypłatę dodatku węglowego, na treść którego powołał się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jako uzasadnienie ustalenia, że lokale skarżącego i T. O. stanowią wspólne gospodarstwo domowe.
W tym stanie rzeczy istnieją wątpliwości, czy rzeczywiście organy obu instancji prawidłowo zastosowały wykluczenie skarżącego ze wsparcia w oparciu o oświadczenie T. O. zawarte we wniosku o dodatek osłonowy z dnia 15 kwietnia 2022 r. Skarżący kwestionuje bowiem, że prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe i twierdzi, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w odrębnym lokalu mieszkalnym. Potwierdza to treść jego wniosku z dnia 24 października 2022 r.
Ponadto organy obu instancji przyjęły – kwestii tej w żaden sposób nie uzasadniając - że skarżący wnosi o dodatek osłonowy w oparciu o art. 2 ust. 6 u.d.o., warunkowany istnieniem zagrożenia ubóstwem energetycznym, mimo że skarżący oświadczenia (informacji) w tym zakresie nie składał we wniosku.
Z kolei z wniosku T. O. o wypłatę dodatku osłonowego wynika, co jednak skarżący kwestionuje, że skarżący wchodzi w skład gospodarstwa domowego wieloosobowego. Niewątpliwie jednak, wbrew ocenie organu odwoławczego, nie wynika z niego, że objęte nim jest mieszkanie skarżącego. Weryfikacja tych okoliczności w oparciu o wniosek ws. dodatku węglowego jest niemożliwa, skoro akta administracyjne go nie zawierają. A z tej okoliczności organ odwoławczy wyprowadza wniosek o objęciu wnioskiem o dodatek osłonowy złożonym przez T. O. miejsca zamieszkania skarżącego (lokalu w W., [...]) i potwierdzenia, że skarżący wchodzi w skład wieloosobowego gospodarstwa domowego. Tymczasem tylko takie ustalenia skutkują zastosowaniem art. 2 ust. 3 u.d.o. i odmową wypłaty dodatku osłonowego na podstawie art. 2 ust. 2 u.d.o., czego jednak nie potwierdzają przedstawione przez organ odwoławczy akta administracyjne sprawy.
Sąd dostrzega, że przepisy u.d.o. nie wskazują wprost procedury postępowania w zakresie wypłaty dodatku osłonowego. Nie może być jednak wątpliwości, że skoro odmowa wypłaty dodatku ma formę decyzji, to jej wydanie powinno być poprzedzone niezbędnym postępowaniem przeprowadzonym z uwzględnieniem przepisów postępowania administracyjnego wyrażonych w k.p.a., czego organy zaniedbały naruszając art. 6, art. 8 § 1, art. 10 i art. 79a oraz art. 80 k.p.a. Za taką oceną stoi ponadto prawo do dobrej administracji i prawo do bycia wysłuchanym, wyrażone w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE z 26.10.2012 C 32, str. 391).
Zadaniem organu w ponownym postępowaniu będzie ustalenie, jakiego rodzaju dodatku osłonowego żąda skarżący oraz czy sam prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, czy wchodzi w skład wieloosobowego gospodarstwa domowego. W zależności od wyniku tych ustaleń oceni, czy skarżący spełnia warunki do przyznania wsparcia należycie uzasadniając stanowisko.
Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.