Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy orzeczenie Burmistrza Miasta B. z dnia 9 grudnia 2021 r. odmawiające B. C. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H. B..
Jak wynikało z akt sprawy wskazaną na wstępie decyzją organ I instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, ustalony po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.).
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu 29 października 2021 r. strona złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym datowanym, na 30 września 2021 r., wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś znaczny jej stopień wyznaczono datą 11 sierpnia 2021 r. W orzeczeniu wskazano także, że osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej pomocy w związku z organiczną możliwością samodzielnej egzystencji.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynikało, że matka skarżącej jest wdową, ma 93 lata. Choruje na niedokrwistość serca, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, ma problemy z czytaniem i pisaniem. W ostatnich miesiącach wystąpiły u niej także zaniki pamięci. Skarżąca (l.
50) mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i matką. Od dnia 8 października 2021 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, od 6 stycznia 2022 r. nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Z ustaleń przeprowadzonych w trakcie wywiadu środowiskowego wynikało, że skarżąca zapewnia matce całodzienną opiekę, dba o prządek, robi zakupy, przygotowuje posiłki, podaje leki, realizuje recepty, pomaga w czynnościach higienicznych, umawia wizyty lekarskie w miejscu zamieszkania.
Odnosząc się do opisanych faktów organ odwoławczy wskazał na treść art. 17 u.ś.r. wywodząc, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 moment powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do ww. świadczeń ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W opinii organu konieczne jest zatem dokonanie wykładni wskazanego przepisu z uwzględnieniem zasad wyrażanych we wskazanym orzeczeniu Trybunał.
Zatem stanowisko organu I instancji nie znajduje uzasadnienia, co potwierdza przywołane w decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych. W dalszych wywodach organ odwoławczy wskazał, że niespornie skarżąca należy do grupy podmiotów ujętych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, jest bowiem córką osoby niepełnosprawnej i ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Nie budzi również wątpliwości stopień niepełnosprawności matki skarżącej.
Zastrzeżenia budzi natomiast istnienie przesłanki opisanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowanie zatrudnienia) w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ wskazał, że opieka nad rodzicem w wyniku choroby bądź wieku starczego jest rzeczą naturalną i obowiązkiem dziecka względem rodzica, co nie stanowi dostatecznej podstawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W opinii organu niepodejmowanie przez stronę zatrudnienia nie ma istotnego związku z opieką sprawowaną nad matką. Opieka winna mieć bowiem charakter osobisty, trwały i ciągły. Jej przedmiotem winno być całodobowe zaspokojenie potrzeb życiowych osoby niepełnosprawnej. Nie chodzi przy tym o czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, zapewnieniem leków, czy wizyt lekarskich. Te obowiązki można pogodzić z pracą zawodową, choć organ dostrzegał, że nie zawsze jest to proste.
W opinii organu zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad matką. Tym bardziej, że wiosek o świadczenie pielęgnacyjne strona złożyła w dniu 13 października 2021 r. nie po rezygnacji z zatrudnienia, a po uzyskaniu statusu bezrobotnej. Dalej organ wskazał, że zakres wykonywanych przez stronę czynności związanych z opieką nad matką polega na sprawach życia codziennego, dbania o porządek, robienia sprawunków, przygotowaniu i podaniu posiłków, realizacji recept, podaniu leków, pomocy w czynnościach higienicznych, umawianiu wizyt lekarskich. Nie negując stanu zdrowia matki strony, wymagającej stałej opieki, organ wskazał, że jej zakres nie i nie musi być świadczony przez stronę ciągle w sposób nieprzerwany, wyłączający możliwość podjęcia zatrudnienia w takim wymiarze i zakresie, który umożliwiłby skarżącej wykonywanie niezbędnej opieki.
W skardze strona zarzucała naruszenie art. 17 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego – naruszenie zasad logiki i doświadczenia życiowego, która doprowadziła do błędnych ustaleń, że niepodejmowanie przez stronę zatrudnienia nie ma związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Strona wnioskowała o uchylenie orzeczeń organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona wskazywała na cel świadczenia - udzielnie wsparcia osobom rezygnującym z pracy w celu sprawowania opieki osobą niepełnosprawną, zwracając uwagę na związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki, której zakres wynika z orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność. W opinii strony organ nie jest uprawniony do ustalania zakresu opieki, gdyż ta wynika jednoznacznie z niezdolności do samodzielnej egzystencji, stwierdzonej orzeczeniem właściwego organu. W opinii strony spełnia ona warunki ustawowe, będąc osobą bezrobotną nie podejmuje pracy celem opieki nad matką. Nie ulega wątpliwości, że matka strony jest osobą niepełnosprawną, a zakres jej potrzeb winien określić organ, który orzekał w tej sprawie. W opinii strony postęp choroby matki jest tak oczywisty, że nie może pozostawać bez opieki nawet przez krótki czas, a że okoliczność ta wydała się stronie bezsporna nie dokumentowała tego na potrzeby toczącego się postępowania.
Obecnie skarżąca uzyskała dokumentację medyczną specjalisty geriatrii potwierdzającą konieczność stałej obecności osoby opiekuna i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Zakres tej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia przez stronę. Do skargi strona załączyła opisany dokument z dnia 21 lutego 2022 r. oznaczony jako Konsultacja Geriatryczna, wnosząc o jego dopuszczenie w sprawie. Jako pozbawione znaczenia uznała strona wypowiedzi organu, co do momentu złożenia wniosku o uzyskanie statusu bezrobotnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało jej oddalenie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska przyjętego przez organ administracji, a odmawiającego skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Poza zakresem rozważań należy pozostawić spór dotyczący wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r.. Sąd podziela korzystne dla skarżącej stanowisko organu odwoławczego wywodzone z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I K 38/13 OTK-A 2014/9/104) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ta zatem okoliczność, wbrew poglądom wyrażanym w decyzji przez organ I instancji, nie ma istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie.
W zakresie pozostałych uwarunkowań przyznania wnioskowanego świadczenia Sąd podziela pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji, stwierdzający, że strona nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zakres wykonywanej przez nią opieki nad niepełnosprawną matką nie uchyla możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Dla przejrzystości wywodu niezbędne jest przywołanie istotnych w sprawie przepisów, tu art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z jego brzmieniem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jego analiza wskazuje, że pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (przypadek tej sprawy), a niepodjęciem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi istnieć związek przyczynowy polegający na tym, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, jej natężenie wyłącza możliwość podjęcia pracy lub powoduje konieczność rezygnacji z jakiegokolwiek zatrudnienia.
W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak definicji zwrotu "sprawowanie opieki". Zgodnie z wykładnią językową tego zwrotu "sprawowanie" to "sposób zachowania się", zaś "opieka" to "troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś." (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003). Zatem chodzi tu o działania, czynności podejmowane względem kogoś, dbałość o kogoś (coś). Przy czym ustawodawca czynnościom tym nadaje dodatkowe cechy odwołując się w przepisie bądź do stopnia niepełnosprawności lub poprzez bezpośrednie wskazanie, że chodzi tu o opiekę stałą lub długotrwałą. Musi być ona zatem systematyczna, świadczona w długim przedziale czasowym, a wskazany w dalszej części zapisu związek przyczynowy dowodzi, że jej zakres winien na tyle absorbujący aby angażował czas opiekuna w stopniu wyłączającym całkowicie możliwość podjęcia pracy zarobkowej lub rezygnacji z niej.
Chodzi tu zatem o sprawowanie opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Powiązane jest z tą właśnie okolicznością, rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem pracy), nie zaś z samą opieką nad osobą niepełnosprawną. Nie budzi zatem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym zakres czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy bowiem tylko i wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21; w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20, dostępne w CBOSA).
Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, orzeczenia dostępne w CBOSA).
Najistotniejszym jednak i najbardziej ważącym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest bowiem ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
Przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne, wbrew zgłaszanym w skardze zarzutom, nie budzi zastrzeżeń tak co do zebrania jak i oceny materiału dowodowego, a wyprowadzone wnioski są spójne, kompletne i mają uzasadnienie w faktach.
Organy poprawnie ustaliły, że matka skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym jak wynika ze znajdującego się w aktach orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 30 września 2021 r. oznaczono konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z dalszych dokumentów (wywiadu środowiskowego) wynika, że osoba niepełnosprawna jest chodząca, choruje na niedokrwistość serca, nadciśnienie, cukrzycę, ma problemy z pisaniem i czytaniem. Ostatnio wystąpiły zaniki pamięci. Jak wskazano mama strony wymaga pomocy w czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Z przywołanych okoliczności wynika, że matka strony nie jest obłożnie chora, a zakres czynności pielęgnacyjnych nie jest rozległy.
Potwierdzają to także ustalenia dotyczące czynności związanych z opieką nad matką, a wykonywanych przez stronę. Z materiału dowodowego, w szczególności przywołanego już wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca dba o porządek, robi zakupy, przygotowuje posiłki, podje leki, realizuje recepty i umawia wizyty lekarskie w miejscu zamieszkania, pomaga także mamie w higienie osobistej. W tym względzie wskazano na pomoc w kąpieli raz dziennie, mama strony nie wymaga pomocy przy korzystaniu z toalety (korzysta z wkładów chłonnych), pomocy w przygotowaniu ubrań, mierzeniu ciśnienia i poziomu insuliny, podaniu posiłku i leków, w zakresie ćwiczeń fizycznych pomoc w chodzeniu po mieszkaniu. Nadto pomoc w opłacaniu rachunków, przynoszenia i przygotowania opału i palenia w piecu. Wskazała także na czuwanie podczas snu oraz masaże i oklepywanie.
Oceniając zakres i charakter opisanych czynności nie sposób zanegować przyjętego w zaskarżonej decyzji poglądu o braku bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną mamą. Wykonywane przez stronę czynności opiekuńcze w zasadniczej mierze sprowadzają się do prowadzenia gospodarstwa domowego, czynności, które wykonuje każda osoba. W zakresie zaś działań obejmujących stricte opiekę nad mamą, to ich natężenie, przy pewnej samodzielności osoby niepełnosprawnej nie wyklucza możliwości podjęcia pracy. Ustawodawca nie wymaga wszak aby ta aktywność miała charakter określonej formy zatrudnienia. Definicja zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. (obejmująca zatrudnienie i inna prace zarobkową) jest szeroka - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Nie musi być to także zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy. W tym zakresie istnieje możliwość dostosowania warunków i czasu pracy do potrzeb własnych i rodziny.
Opisane przez stronę czynności, ich zakres czasowy nie wykluczają podjęcia zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r.
W związku z tym należy zaaprobować stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem sprawowana przez nią opieka nad niepełnosprawną mamą nie była na tyle absorbująca aby wymagała rezygnacji, czy niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Końcowo konieczne jest odniesienie się do załączonego do skargi dokumentu w postaci Konsultacji Geriatrycznej datowanej na 21 lutego 2022 r. W opinii Sądu nie może on stanowić o uchyleniu zaskarżonej decyzji, która została wydana przed powstaniem tego dokumentu. Zatem wywodzone z niego fakty mogą stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi wskazującego na brak podstaw do ustalenia zakresu wymaganej opieki nad osobą niepełnosprawną przypomnieć trzeba, że niewątpliwe organy administracji nie mają kompetencji do podważania orzeczeń o niepełnosprawności. Jedna konieczność oceny przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzasadnia dokładne ustalenie okoliczności faktycznych, w tym rzeczywistych potrzeb osoby niepełnosprawnej i odpowiadających im czynnościom opiekuńczym, co w sprawie uczyniono.
Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę strony oddalił w całości jako bezzasadną.