Uzasadnienie
Wnioskiem z 19 kwietnia 2021 r. J. S. wystąpiła do MOPSu w Z. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Organ pierwszej instancji odmownie załatwił zgłoszone żądanie decyzją z 5 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło jednakże decyzję tę w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania (na mocy decyzji z 9 września 2021 r.). Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji co do tego, że brak było podstaw dla przyznania świadczenia z tej przyczyny, iż niepełnosprawność podopiecznej powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia. Organ odwoławczy wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13), w którym to orzeczono o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym po ukończeniu wieku wskazanego w tej regulacji ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Podniesiono, że wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP. Ponadto organ odwoławczy uznał, że w aktach sprawy brak jest dostatecznej dokumentacji, która potwierdzałaby zakres opieki sprawowanej przez wnioskującą nad matką. Konieczne było także uzupełnienie dowodów o aktualne zaświadczenia lekarskie dotyczące Z. S. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z 22 listopada 2021 r. (nr [...]) organ pierwszej instancji ponownie odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad Z. S. Powodem odmowy była ocena, że w sprawie nie występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaną opieką.
Zaskarżoną decyzją z 20 stycznia 2022 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. – Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z 22 listopada 2021 r. (nr [...]), w przedmiocie odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad matką.
W uzasadnieniu wskazano, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu jej do pierwszej grupy inwalidów, z uwagi na upośledzenie wzroku. Jest to inwalidztwo trwałe. Ponadto z zaświadczenia wydanego 13 października 2021 r. wynika, że matka skarżącej cierpi na nadciśnienie samoistne oraz współistniejące następstwa chorób naczyniowych mózgu. W toku postępowania sporządzono wywiad środowiskowy, w którym odnotowano, że skarżąca prowadzi z matką wspólne gospodarstwo domowe. Źródłem dochodu rodziny jest emerytura podopiecznej i renta strony z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wedle oświadczenia wnioskującej, jej matka nie jest w stanie samodzielnie wykonywać podstawowych czynności życia codziennego, w tym higienicznych, związanych z przygotowywaniem i spożywaniem posiłków, czy ubieraniem się. Wnioskująca podała, że opiekuje się matką całą dobę i nie uzyskuje pomocy od osób trzecich.
Pielęgnacja matki wymaga częstej zmiany pampersów, przeprowadzenia porannej i wieczornej toalety oraz przygotowywania posiłków. Zakres i wymiar czasowy tych czynności wyklucza podjęcie zatrudnienia przez stronę. Skarżąca wskazała przy tym, że matka nie może do niej zadzwonić, nie jest w stanie samodzielnie się ubrać i nie wie kiedy oraz jakie leki powinna przyjąć. W wywiadzie podano, że codzienne obowiązki pielęgnacyjne skarżąca rozpoczyna około godziny 9.00 i ich wykonywanie trwa nieprzerwanie do czasu wieczornej toalety, która ma miejsce po kolacji, podawanej zwykle około 19.00. Strona kładzie matkę spać około 21.00, niemniej także w nocy skarżąca kilkukrotnie musi wstawać, by podać podopiecznej napój lub wymienić pampersa.
W toku przesłuchania strona podała, że chciałaby podjąć zatrudnienie, jednak ze względu na chorobę matki i jej niezdolność do samodzielnej egzystencji nie jest w stanie. Niezależnie od absorbujących czynności pielęgnacyjnych skarżąca podniosła, że po przebytym udarze jej matka dławi się, wobec czego strona musi być obecna przy posiłkach.
Organ odwoławczy wskazał w dalszej części uzasadnienia, że ojciec strony zmarł 27 kwietnia 1988 r., natomiast skarżąca zakończyła wykonywanie pracy zarobkowej 18 stycznia 2000 r., a więc blisko 12 lat po śmierci ojca. Fakt ten przeczy zatem twierdzeniom strony o tym, że po śmierci ojca zrezygnowała ona z pracy, by zająć się matką. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach wynika ponadto, że 1 maja 2000 r. strona nabyła prawo do renty z tytułu częściowej, okresowej niezdolności do pracy.
Rozważając okoliczności faktyczne sprawy organ odwoławczy wskazał, że niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej (w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.) to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje czynności związanych z zarobkowaniem, wymienionych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Jednocześnie zakończenie stosunku pracy, czy innego stosunku prawnego związanego z zarobkowaniem, musi być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad niepełnoprawnym, związanym z osobą ubiegającą się o świadczenie węzłem obowiązku alimentacyjnego.
Ponadto stan zdrowia podopiecznego musi skutkować bezwzględnym wymogiem sprawowania opieki. Dalej SKO podniosło, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wszystkim niezarobkującym osobom, sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a jedynie tym, którzy w związku ze stałą i długotrwałą opieką rezygnują z zatrudnienia lub nie podejmują aktywności zarobkowej. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowa rekompensata strat wynikających z braku możliwości zarobkowania. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest wówczas, gdy rezygnacja z aktywności zawodowej przez opiekuna jest spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś innymi przyczynami leżącymi po stronie ubiegającego się o świadczenie.
W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Zatrudnienie wnioskodawczyni ustało bowiem 18 stycznia 2000 r., przy czym niepełnosprawność jej matki datowana jest od 1984 r. Trudno zatem wiązać rezygnację z zatrudnienia z niepełnosprawnością podopiecznej. Ponadto matka strony przeszła udar w 2016 r., wobec czego faktu rezygnacji strony z zatrudnienia w 2000 r. nie sposób wiązać ze sprawowaniem opieki nad matką.
W dalszej kolejności podniesiono, że – zdaniem organu odwoławczego – strona nie wykazała w toku postępowania, iż nie podejmowała zarobkowania z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Długotrwały brak aktywności zawodowej nie przemawia za uznaniem, że ewentualny brak konieczności sprawowania opieki skutkowałby podjęciem przez stronę zatrudnienia. Organ zaznaczył również, że trudno uznać za wiarygodne twierdzenie, iż skarżąca byłaby w stanie podjąć pracę w sytuacji, gdy od przeszło 22 lat nie wykonywała czynności związanych z zarobkowaniem.
SKO wskazało wreszcie, że nie ma przeciwwskazań, by skarżąca (uznana za częściowo niezdolną do pracy) podjęła zatrudnienie w ramach ułamka etatu.
W tych okolicznościach brak jest – zdaniem organu odwoławczego – podstaw do przyjęcia, by rezygnacja z zatrudnienia i niepodejmowanie zarobkowania pozostawały w związku z opieką sprawowaną przez skarżącą nad jej matką.
W skardze od decyzji SKO strona zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnoprawności, ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Na tej podstawie strona wystąpiła o uchylenie kwestionowanej decyzji SKO i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu podtrzymano argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd uznał, że nie jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z normami art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej interpretacji norm prawa materialnego.
Okoliczności sporne w sprawie dotyczą oceny spełnienia przez stronę przesłanek ustawowych, niezbędnych do ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ust.
- 1. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: u.ś.r.) z uwagi na sprawowaną przez skarżącą opiekę nad matką.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak wynika z powołanego przepisu, opieka nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się jednym z wymienionych w tym przepisie orzeczeń o niepełnosprawności, musi być przyczyną, dla której opiekun takiej osoby (obciążony jednocześnie obowiązkiem alimentacyjnym) nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organu drugiej instancji, że w sprawie nie zostało wykazane, by skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Po pierwsze, z oświadczenia strony wynika jednoznacznie, iż jej matka jest niewidoma od około 40 lat. Bezsporne jest również i to, że ostatni stosunek pracy skarżącej ustał 18 stycznia 2000 r. Od 1 maja 2000 r. strona nabyła prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Od tego czasu skarżąca nie podejmowała zatrudnienia. W tych okolicznościach trafnie konstatuje SKO, iż materiał dowody sprawy nie potwierdza wiarygodności twierdzeń strony jakoby po śmierci ojca (który wcześniej opiekował się matką) została ona zmuszona do rezygnacji z pracy z uwagi na obowiązki pielęgnacyjne wykonywane przy matce. W toku postępowania ustalono (na podstawie odpisu skróconego aktu zgonu R. S.), że ojciec skarżącej zmarł 27 kwietnia 1988 r. Strona zrezygnowała zatem z zatrudnienia blisko 12 lat po śmierci ojca.
Nie sposób w tej sytuacji wiązać decyzji o zaprzestaniu zarobkowania z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wniosek taki mógłby być uzasadniony w wypadku zbieżności czasowej śmierci ojca strony i decyzji skarżącej o porzuceniu aktywności zawodowej na rzecz opieki nad matką. Niewątpliwie jednak w sytuacji tak znacznej rozbieżności czasowej pomiędzy tymi dwoma zdarzeniami o związku przyczynowym nie może być mowy.
Co się natomiast tyczy przesłanki niepodejmowania przez stronę zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką to także należy zgodzić się z organem drugiej instancji, że skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, nie wykazała w toku postępowania, że podjęłaby zatrudnienie gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad matką. Brak aktywności zawodowej strony od przeszło 22 lat w świetle zasad doświadczenia życiowego czyni mało prawdopodobnym wiarygodność twierdzeń strony, że to konieczność opieki nad matką stanowi wyłączną i obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią pracy lub innych form zarobkowania.
Sąd oczywiście dostrzega wynikającą z akt sprawy okoliczność, ze matka strony w 2016 r. przeszła udar. Trzeba w tym miejscu jednak zauważyć, że w tym czasie już od około 6 lat skarżąca nie była aktywna zawodowo, a nadto również, strona nie wykazała, by udar matki doprowadził do takiej degradacji jej stanu fizycznego lub psychicznego, że strona nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Należy zauważyć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to nie może być sprawowana sporadycznie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 592/21, dostępny na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.p, podobnie jak wszystkie inne wyroki powołane w uzasadnieniu).
Jakkolwiek w przepisie art. 17 ust 1 u.ś.r. nie ma mowy o konieczności sprawowania całodobowej opieki, to musi ona być jednak stała, permanentna i regularna, a także sprawowana w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy. Możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wynika z faktu wykonywania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem lekarskim o określonej treści (którego nie mogą negować organy administracji publicznej), ale z konieczności rezygnacji z zatrudnienia bądź podjęcia pracy zarobkowej z uwagi na niemożność pogodzenia ich z prawnym i moralnym obowiązkiem opieki nad osobą niepełnosprawną.
W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę po pierwsze na to, że w przy wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy mieć na uwadze treść art. 3 pkt 33 u.ś.r., zawierającego – na potrzeby tej ustawy – definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W myśl tej definicji, pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza – wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane zatem tym, którzy nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tej przyczyny, że sprawują stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim zakresie, który wyklucza możliwość aktywności zawodowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1349/21).
Co wymaga podkreślenia, świadczenie to nie stanowi zatem gratyfikacji w związku z samym faktem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jeżeli opieka ta nie wyczerpuje przesłanek od których ustawodawca uzależnił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Po drugie trzeba mieć na uwadze, że poza wymianą matce pampersów, koniecznością doprowadzania ją do toalety oraz koniecznością karmienia i podawania leków, pozostałe czynności opiekuńcze strony poza oczywiście poranną i wieczorną toaletą sprowadzają się w istocie do czynności prowadzenia gospodarstwa domowego.
Zgromadzony przez organy materiał dowodowy nie pozwala zatem stwierdzić, że obecność strony przy podopiecznej jest niezbędna w każdym czasie, co wykluczałoby możliwość zarobkowania. W szczególności nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, jakoby dławienie się posiłkami przez matkę skarżącej wykluczało możliwość aktywności zawodowej strony. Jest to oczywiście kwestia, która nie może być w żadnym razie bagatelizowana, niemniej jednak należy zauważyć, że obecność opiekuna z tej przyczyny wymagana jest przy spożywaniu posiłków (których podopieczna zresztą sama sobie nie przygotowuje), wobec czego nie ma podstaw by uznać, że potencjalne ryzyko zadławienia jedzeniem czy napojem występuje pod nieobecność opiekuna. Z drugiej strony, wymienione w toku wywiadu środowiskowego czynności pielęgnacyjne obejmują typowe i podejmowane o regularnych porach działania, takie jak sprzątanie, pomoc przy ubieraniu się, higienie osobistej, czy przy sporządzaniu i spożywaniu posiłków.
Systematyczność i stałe godziny tych aktywności pozwalają natomiast stwierdzić, że skarżąca jest w stanie połączyć aktywność zawodową z zakresem koniecznej opieki. Przy ocenie zakresu zaangażowania strony w codzienne obowiązki należy niewątpliwie mieć na uwadze także i to, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawną matką. Istotna część powszednich obowiązków skarżącej, takich jak sprzątanie, zakupy, czy przygotowywanie posiłków to zatem czynności, który w pewnym zakresie wykonywane byłyby przez skarżącą także wówczas, gdyby prowadziła ona gospodarstwo domowe samodzielnie.
Nie sposób stwierdzić zatem, by cała aktywność opisana w wywiadzie środowiskowym wynikała wyłącznie z podporządkowania czasu skarżącej potrzebom niepełnosprawnej matki. Nie bez znaczenia jest przy tym wniosek organu odwoławczego odnośnie do rysujących się wątpliwości w zakresie faktycznych możliwości podjęcia zarobkowania przez stronę. Od chwili zaprzestania przez nią aktywności zawodowej minęło już bowiem ponad 20 lat, wobec czego powrót skarżącej na rynek pracy, choć teoretycznie możliwy, byłby niewątpliwie przedsięwzięciem trudnym i niegwarantującym sukcesu.
Okoliczność ta nie pozostaje natomiast bez znaczenia dla weryfikacji twierdzeń skargi.
W świetle tych ustaleń SKO wyprowadziło zatem trafny wniosek, że w sprawie nie wykazano adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zarobkowania a faktem sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Nie próbowano przy tym nawet uprawdopodobnić, że skarżąca starała się podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze, jednakże nie była w stanie pogodzić obowiązków zawodowych z pielęgnacją podopiecznej.
Końcowo należy wyraźnie zaznaczyć, że SKO nie odmówiło stronie prawa do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., a zatem ze względu na fakt, że strona pobiera rentę z tytułu trwałej, częściowej niezdolności do pracy. Brak spełnienia w sprawie przesłanek normatywnych do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skutkował brakiem obowiązku pouczenia strony o ewentualnej możliwości wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego.
Podsumowując należy stwierdzić, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię tego przepisu okazał się nieuzasadniony. Z tych też względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzeczono jak w sentencji.