Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) oraz art.104, art.108, art.163 k.p.a. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. - działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy B. zmienił decyzję w sprawie zasiłku stałego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] (ze zmianami) poprzez obniżenie wysokości świadczenia z kwoty 539,09 zł do 428,22 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść przepisu art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej i na podstawie przeprowadzonej w dniu 8 marca 2017r. aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz zebranych dokumentów stwierdził,że uległa zmianie sytuacja dochodowa strony. W tym zakresie organ ustalił, że w związku z uzyskaniem na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] prawa do dodatku mieszkaniowego w wysokości 205,78 zł, strona uzyskała dochód w tej samej wysokości, który ma wpływ na wysokość świadczenia w postaci zasiłku stałego.
W tej sytuacji, biorąc pod uwagę zasadę wyrażoną w art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, skoro dochód strony wyniósł 205,78 zł, wysokość zasiłku stałego winna wynosić 428,22 zł (634,00 zł - 205,78 zł).
M. G. (dalej: strona, skarżąca) odwołała się od powyższej decyzji, podnosząc, że kwota otrzymywanego dodatku mieszkaniowego nie stanowi dochodu w myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej. Odwołująca się wywodziła, że art.8 ust.3 i 4 ustawy o pomocy społecznej ma charakter zamknięty, w związku z tym nie wolno traktować dodatku mieszkaniowego za dochód, odliczając go od zasiłku stałego. Według odwołującej się winien jej przysługiwać zasiłek stały w wysokości 604 zł miesięcznie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji ostatecznej Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do uzasadnienia zmiany pierwotnej decyzji świadczeniowej. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust.
5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Kolegium wskazało, że zasiłek stały przysługuje w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy między innymi pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, zwanej dalej "kryterium dochodowym", ustalonych obecnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1059)., tj. kwoty 634 zł w przypadku osoby samotnie gospodarującej lub kwoty 514 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Dochód osoby ubiegającej się o przyznanie z pomocy społecznej ustala się zgodnie z art. 8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej.
W ocenie Kolegium organ pomocowy prawidłowo uznał, że ustalenie względem strony prawa do dodatku mieszkaniowego, co nastąpiło decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], powoduje zmianę jej sytuacji dochodowej, gdyż świadczenie to nie zostało wymienione w katalogu świadczeń, które nie są wliczane do dochodu (art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Organ odwoławczy przywołał treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
- 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Natomiast w art. 8 ust. 4 tej ustawy, zostały w sposób wyczerpujący wymienione świadczenia, których nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 i nie został wśród nich wymieniony dodatek mieszkaniowy. Wobec tego organ był zobowiązany uwzględnić to świadczenie przy ustalaniu wysokości dochodu skarżącej. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 162/15, w którym podkreślono, że przepisy ustawy o pomocy społecznej zawierają kompleksowe uregulowania w kwestiach pomocy społecznej i brak jest przesłanek, aby przy ocenie spełniania przez skarżącą kryterium dochodowego brać pod uwagę uregulowania znajdujące się w innych aktach prawnych (np. w ustawie o dodatkach mieszkaniowych), skoro przepisy wspomnianej ustawy do nich nie odsyłają. Jeżeli zatem w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca nie wyłączył przy obliczaniu dochodu osoby ubiegającej o świadczenia z pomocy społecznej, uzyskiwanego przez nią dodatku mieszkaniowego, to brak jest podstaw, aby uznać, że organy okoliczność jego pobierania mogły pominąć. W tej sytuacji, skoro w wyniku wywiadu środowiskowego organ pomocy społecznej uzyskał wiedzę o nieznanym dotąd składniku dochodu strony w postaci dodatku mieszkaniowego, winien fakt ten uwzględnić i dokonać ponownego ustalenia jej sytuacji dochodowej pod kątem wysokości przysługującego stronie zasiłku stałego.
Zdaniem organu II instancji prawidłowo także organ pomocowy ustalił wysokość zasiłku stałego w kwocie 428,22,00 zł (634,00 zł - 205,78 zł), biorąc pod uwagę zasadę wyrażoną w art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, skoro wysokość kryterium dochodowego wynosi 634,00 zł, zaś dochód strony począwszy od 1 lutego 2017 r. - 205,78 zł dodatku mieszkaniowego, to tym samym zmiana decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] (ze zmianami) była uzasadniona i prawidłowa.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której ponowiła ona argumentacją zawartą w odwołaniu. Jednocześnie przyznała,że dodatek mieszkaniowy jest dochodem, ale nie wolno go odliczać go od zasiłku stałego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy,że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz.1647 ze zm.). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności.
Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku.
Wskazać również należy,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.
Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził,że nie jest ona obarczoną wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy.
Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowi przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2016 poz.930) zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia [...]. Przytoczony przepis w stosunku do unormowania zawartego w kodeksie postępowania administracyjnego stanowi szczególną regulację, obligującą organ administracji publicznej do dokonania zmiany lub uchylenia decyzję w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności w nim wymienionych, nawet bez zgody strony. Przedstawiony katalog przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji, wynikający z cytowanego przepisu ma charakter zamknięty. W przypadku zatem wystąpienia jednej z powyższych okoliczności, organ pomocy społecznej jest zobowiązany do uruchomienia przewidzianego prawem postępowania i podjęcia stosownej decyzji.
Przy czym przesłanki obligatoryjnej weryfikacji decyzji na niekorzyść strony powinny być ściśle interpretowane, zaś uchylenie lub zmiana decyzji w warunkach nie odpowiadających tym przesłankom stanowi rażące naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W badanej sprawie jako uzasadnienie do zastosowania wskazanej obligatoryjnej formy weryfikacji decyzji organ pomocowy uznał wymienioną w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesłankę zmiany sytuacji dochodowej. Przesłanka zmiany sytuacji dochodowej strony koresponduje z treścią art.109 powołanej wyżej ustawy, nakładającym na osobę korzystającą ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego informowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Każda zmiana wskazanych sytuacji nakłada na świadczeniobiorcę obowiązek złożenia informacji, jednakże niepowiadomienie organu nie powinno stanowić jedynej podstawy wstrzymania świadczenia bez zbadania, czy dany podmiot przestał spełniać warunki do korzystania z pomocy (zob. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej – komentarz, Warszawa 2007, s. 408).
W związku z tym zmiana sytuacji dochodowej musi być tego rodzaju, że wiąże się z podstawą prawną i faktyczną przyznania świadczenia, a zatem ma wpływ na spełnianie bądź niespełnienie wymogów do jego otrzymania. Z kolei przez sytuację dochodową należy rozumieć sytuację wynikającą z art. 8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej czyli dochód i co za tym idzie, kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania danej formy pomocy i jej wysokości. (podobnie S. Nitecki, Obligatoryjne formy weryfikacji decyzji administracyjnej w sferze pomocy społecznej " Samorząd Terytorialny" Nr 5 /2003, s.52).
Wobec tego użycie w wymienionym przepisie sformułowania "zmiana sytuacji dochodowej" wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do legalnej definicji dochodu zawartej w przepisie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wedle której za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:
- 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
- 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że do dochodu należy zaliczyć wszystkie dochody poza tymi, które mocą wyraźnego postanowienia ustawy zostały wyłączone. Stanowi o tym ust. 4 art. 8 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje,że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się:
1/ jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, 2/ zasiłku celowego, 3/ pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, 4/ wartości świadczeń w naturze, 5/ świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, 5a/ świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220);
6/ dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego;
7/ świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195).
Zawarte w cytowanym przepisie wyliczenie również jest enumeratywne. Tym samym należy uznać, że katalog obciążeń pomniejszających dochód i katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej ma charakter zamknięty. Przy czym zarówno katalog odliczeń jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu dodatku mieszkaniowego. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1841/14 Lex nr 2111032 powtórzyć należy, że z treści przepisów art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że ustawodawca, po pierwsze jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, po drugie taksatywnie wymienił składniki, których się do niego nie wlicza, a po trzecie konstrukcja prawna niewliczania do dochodu określonych składników nie pozwala na rozszerzającą interpretację przepisu art. 8 ust. 4 tej ustawy, bowiem enumerację negatywną w nim określoną uznać należy za zamkniętą.
Stwierdzenie powyższego oznacza, że dodatek mieszkaniowy podlega zaliczeniu do dochodu warunkującego przyznanie prawa do świadczeń z pomocy społecznej, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Nie jest on bowiem wymieniony w art. 8 ust. 4 tej powołanej ustawy wśród świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 tej ustawy. Wobec tego nie można w sposób uznaniowy poszerzać jego zakresu o innego rodzaju otrzymywane świadczenia, które nie zostały w nim wyraźnie wymienione.
Trafnie zatem organy obu instancji uznały,że nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej skarżącej w wyniku uzyskania przez nią decyzją 20 stycznia 2017 prawa do dodatku mieszkaniowego. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że strona uzyskała cykliczne, co miesięczne świadczenie pieniężne i zasadnie organy orzekające w sprawie dokonały kwalifikacji tego świadczenia pod kątem hipotezy art.8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu otrzymany przez skarżącą dodatek mieszkaniowy nie należy również do żadnej z grupy świadczeń socjalnych, o których mowa w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem w przepisach ustawy o pomocy społecznej wyłączenia z dochodu tego rodzaju pomocy finansowej. Przy ustaleniu sytuacji dochodowej beneficjenta pomocy społecznej zasadne jest uwzględnienie dodatku mieszkaniowego i zaliczenie go do dochodu. Powyższy pogląd jest już ugruntowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2017r. sygn. IV SA/Wr 562/16 Lex nr 2294851, w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2014r. sygn. II SA/Sz 1461/13 Lex nr 1507957 i z dnia 10 stycznia 2013r. sygn. II SA/Sz 591/12 Lex nr 1274656, w Poznaniu z dnia 11 września 2013r. sygn. IV SA/Po177/13 Lex nr 1374574).
Z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej – o czym była już mowa wyżej – wynika, że zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi przesłankę upoważniającą organ pomocy społecznej do uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej o przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej. Nie dotyczy to jedynie przypadku, o którym mowa w ust. 3a art.106 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanej sprawie, gdyż zmiana dochodu skarżącej na skutek uzyskania dodatku mieszkaniowego przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. kwotę 63, 40 zł).
W tej sytuacji prawidłowo - zdaniem Sądu - organ ustalił, że od lutego 2017 r. dochód skarżącej dodatkowo stanowi kwota 208,78 zł z tytułu przyznanego dodatku mieszkaniowego i prawidłowo także organ pomocowy ustalił wysokość zasiłku stałego w kwocie 428,22,00 zł (634,00 zł - 205,78 zł), biorąc pod uwagę zasadę wyrażoną w art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, skoro wysokość kryterium dochodowego wynosi 634,00 zł, zaś dochód strony począwszy od 1 lutego 2017 r. stanowi kwota 205,78 zł przyznanego skarżącej dodatku mieszkaniowego, to tym samym uprawniona była zmiana decyzji świadczeniowej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w części dotyczącej zmiany wysokości przyznanego stronie zasiłku stałego.
W tym miejscu wypada przypomnieć,że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Z tego też powodu nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych zasobów i środków. W tym stanie prawnym uznać należy, że kwota uzyskana z tytułu dodatku mieszkaniowego kreuje dochód, nie zmniejszając go, a więc kwotę tę organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu beneficjenta z pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wyłączają przychodu w postaci dodatku mieszkaniowego z dochodu ustalonego jako kryterium dochodowe do przyznania zasiłku stałego. Stwierdzenie powyższego oznacza, że zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.