Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. K. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 8 lutego 2023 r. nr SKO 4103/55/2023 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Kamieńca Ząbkowickiego (dalej: Burmistrz, organ, organ pierwszej instancji) z dnia 15 grudnia 2022 r. nr ZRODZ/002013/DW/12/2022 odmawiającą przyznania dodatku węglowego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżąca w dniu 23 listopada 2022 r. złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego, w którym wskazała, że zamieszkuje w miejscowości T. nr [...] i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, które znajduje się w budynku jednorodzinnym. Głównym źródłem ogrzewania jest kominek, trzon kuchenny, piecokuchnia i kuchnia węglowa - zasilane paliwami stałymi, zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438, 1561 i 1576 – dalej: ustawa o termomodernizacji).
W dniu 9 grudnia 2022 r. pracownicy organu pierwszej instancji udali się do miejsca zamieszkania skarżącej w celu potwierdzenia źródła ogrzewania i ustalili, że budynek nie jest zamieszkiwany rzez skarżącą, a furtka jest zapięta na kłódkę. Ustalenie to opisali w notatce służbowej.
Decyzją z 15 grudnia 2022 r. Burmistrz na podstawie art. 2 ust. 1 i art. ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. 2023 r., poz. 141 –dalej: u.d.w.) odmówił przyznania wnioskowanego dodatku węglowego. W uzasadnieniu powołał art. 2 ust. 2 u.d.w. wskazując na ustalenie, że skarżąca nie zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy.
Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 27 grudnia 2022 r.
W dniu 29 grudnia 2022 r. pracownicy organu udali się pod adres zamieszkania skarżącej celem potwierdzenia zamieszkania, po odebraniu decyzji odmownej przez skarżącą. Fakt ten oraz ustalenia udokumentowali notatką służbową z 29 grudnia 2022 r.
W dniu 3 stycznia 2023 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Burmistrza argumentując, że nie jest prawdą, że nie mieszka pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy. Wskazała, że wniosek taki został wyciągnięty przez pracowników organu na podstawie wizytacji odbywającej się 9 grudnia 2022 r. w godzinach pomiędzy 7.30 a 15.30, a skarżąca ze względu na charakter pracy, nie przebywała w domu w tych godzinach. Na jej prośbę odbyła się kolejna wizytacja (29 grudnia 2022 r.) w dogodniejszym dla skarżącej terminie, która jednoznacznie wykazała, że budynek jest zamieszkany.
Zaskarżoną decyzją – sprostowaną postanowieniem SKO z 15 lutego 2023 r. co do części uzasadnienia, które nie dotyczyło skarżącej, lecz innej osoby – organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza z 15 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 15 i ust. 15a u.d.w. pracownicy organu w dniu 29 grudnia 2022 r. udali się pod adres miejsca zamieszkania celem potwierdzenia zamieszkania Dokonane przez te osoby ustalenia uznał za wywiad środowiskowy, z które wynikało, że na bramka wejściowa jest zabezpieczona łańcuchem i kłódką, skarżąca udostępniła wszelkie pomieszczenia celem weryfikacji zamieszkania, środek budynku jest w stanie kapitalnego remontu, prace porządkowe i budowlane są widoczne w niemalże każdym pomieszczeniu – co może utrudniać codzienne prowadzenie gospodarstwa domowego. Środek budynku nie wskazuje na systematyczne prowadzenie gospodarstwa domowego. Z tych przyczyn SKO uznało, że Burmistrz prawidłowo wydał decyzję odmowną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 2 ust. 1 u.d.w. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że dokonywanie remontu w budynku świadczy o tym, że skarżąca nie mieszka pod wskazanym adresem, podczas gdy u.d.w. nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i należy stosować w tym zakresie art. 25 k.c., który w żaden sposób nie wskazuje jakoby wykonywanie remontu w budynku (czy lokalu) było przesłanką do stwierdzenia o niezamieszkiwaniu pod wskazanym adresem;
- 2) art. 2 ust. 15b oraz art. 3 ust. 1 u.d.w poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie żadnych czynności w celu weryfikacji wniosku, skoro pojawiły wątpliwości co do zamieszkiwania skarżącej pod wskazanym adresem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3) art. 3 ust. 3 u.d.w. w związku z art. 67 § 1 oraz art. 68 Kodeksu postepowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie i sporządzenie notatki służbowej z dnia 29 grudnia 2022 r. niezgodnie z przepisami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4) art. 2 ust. 15a u.d.w. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 5) art. 138 § 1 pkt 1, art. 15 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2 ust. 15a-15d, art. 3 ust. 1 oraz ust. 3 u.d.w. poprzez ich niezastosowanie i nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego, nieuzupełnienie materiału dowodowego i bezpodstawną odmowe przyznania dodatku węglowego, co miało istotny wpływ na wynika sprawy;
- 6) naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i tym samym pozbawienie skarżącej możliwości ustosunkowania się do notatki służbowej z dnia 29 grudnia 2022 r., która została sporządzona już po wydaniu decyzji i stanowiła główny dowód w sprawie odwoławczej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy z uwagi na niekompletność materiału dowodowego, organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w trybie art.138 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu przedstawiła argumentację na poparcie wniosków i zarzutów skargi.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie oraz o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym oraz podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2) p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli legalności jest decyzja wydana w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, a spór koncentruje się na ustaleniu organów o braku zamieszkiwania skarżącej w budynku objętym wnioskiem o dodatek węglowy.
Zdaniem SKO, ale także organu pierwszej instancji, skarżąca nie zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy. Ustalenie to organ pierwszej instancji oparł o notatkę służbową z wizytacji w dniu 9 grudnia 2022 r., natomiast SKO – o notatkę służbową z dnia 29 grudnia 2022 r. z wizytacji przeprowadzonej w dniu tym dniu.
Skarżąca natomiast zaprzecza ustaleniu organów i wskazuje, że zostało ono oparte na dowodach zebranych z naruszeniem procedury administracyjnej, w tym prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wedle strony, organy nie dokonały właściwej wykładni pojęcia "zamieszkania" w rozumieniu u.d.w. i w konsekwencji, błędnie uznały, że skarżąca nie mieszka w gospodarstwie domowym, objętym wnioskiem o ten dodatek.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają prawo procesowe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Zgodnie z art. 2 ust 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 o termomodernizacji, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, to jest m.in. kocioł na paliwo stałe, w którym spalane jest paliwo stałe.
Paliwem stałym w rozumieniu u.d.w. jest – zgodnie z definicja zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w. - węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. (ust. 9).
Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.w. przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Na podstawie ust. 15a dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:
- 1) 1)informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 oraz z 2023 r. poz. 877);
- 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:
- a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852),
- b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810),
- c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 759),
- d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335);
- 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 oraz z 2023 r. poz. 497).
Zgodnie natomiast z ust. 15b jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się.
Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (ust. 15c).
W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (ust. 15d).
Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego (ust. 15e).
Na mocy art. 3 ust. 3 u.d.w. w sprawach nieuregulowanych ustawą o dodatku węglowym stosuje się przepisy k.p.a.
Z przywołanych przepisów wynika klarowna procedura weryfikacji wniosku o dodatek węglowy w przypadku powzięcia wątpliwości właściwego organu co do rzetelności informacji podanych we wniosku w zakresie spełnienia przesłanki zamieszkania w gospodarstwie domowym. Służy temu baza danych wskazana w art. 2 ust. 15a pkt 3) u.d.w. W razie takich wątpliwości, organ może również przeprowadzić wywiad środowiskowy, o którym mowa w art. 2 ust. 15b u.d.w., a niewyrażenie zgody na jego przeprowadzenie skutkuje odmową przyznania dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.).
Mając na uwadze wskazaną procedurę ustawową oraz obowiązek stosowania k.p.a. w postępowaniu w sprawie dodatku węglowego w zakresie nieuregulowanym Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji obowiązków tych nie dotrzymały.
Organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 2 ust. 15b u.d.w. przeprowadził czynności weryfikujące udokumentowane notatką służbową, której nie można uznać za dowód w sprawie. Zasady przeprowadzania i dokumentowania wywiadu środowiskowego określają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, do których odsyła u.d.w. (art. 3 ust.
1) z uwzględnieniem przepisów k.p.a. Akta administracyjne sprawy dowodzą, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił skarżącej o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie sporządził też protokołu z wywiadu środowiskowego, a notatka służbowa (bez daty) nie spełnia wymogów takiego protokołu. Trzeba podkreślić, że obowiązek powiadomienia skarżącej o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest niewątpliwy, skoro ustawodawca przewidział skutek niewyrażenia zgody na taki wywiad. Uniemożliwił te skarżącej zapoznanie się z materiałem dowodowym w sprawie przed wydaniem decyzji z dnia 15 grudnia 2022 r. Bezpodstawnie też zaniechał obowiązku z art. 79a k.p.a. (zamiar wydania decyzji negatywnej) i pozbawił stronę możliwości przedstawienia dowodów na poparcie spełnienia przesłanek wypłaty dodatku węglowego.
Zaskarżona decyzja nie tylko naruszenia te zaakceptowała, ale sama obarczona jest dodatkową i niezależną wadą. SKO uwzględniło bowiem notatkę służbową z dnia 29 grudnia 2022 r. jako jedyny i decydujący dowód świadczący o niespełnieniu przez skarżącą przesłanki warunkującej wypłatę dodatku. Tymczasem notatka ta została sporządzona po wydaniu i doręczeniu skarżącej decyzji Burmistrza z dnia 15 grudnia 2022 r. i przed złożeniem odwołania w sprawie. Mimo że dokument ten powołało w sprawie, to nie oceniło dopuszczalności trybu przeprowadzenia dowodu udokumentowanego tym dokumentem w kontekście u.d.w. oraz k.p.a. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że wizyta pracowników organu w dniu 29 grudnia 2022 r. była efektem działania skarżącej, jednak brak nadania czynnościom organu właściwej formy procesowej, uwzględnienia go w postępowaniu przed organem odwoławczym z dochowaniem praw strony postępowania wyklucza jego walor dowodowy w sprawie. SKO nie dochowało też obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do tego dokumentu przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Ponadto uzasadnienie decyzji w ogóle nie wskazuje toku rozumowania organu odwoławczego w zakresie warunków spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 2 u.d.w. Domysłem Sądu - oraz skarżącej, jak wynika ze skargi – jest konkluzja organów obu instancji o niespełnieniu przesłanki z art. 2 ust. 2 u.d.w. wskutek uznania, że skarżąca nie zamieszkuje w gospodarstwie domowym. Obie decyzje nie zawierają w tym zakresie żadnych wyjaśnień, co narusza art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6) w zw. z § 3 k.p.a. i w konsekwencji nie pozwala na kontrolę legalności decyzji w tym zakresie.
Wskazane naruszenia prawa procesowego uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.
W ponownym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku i ponownie oceni wniosek skarżącej o wypłatę dodatku węglowego z uwzględnieniem przepisów u.d.w. oraz przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 10 § 1, art. 70, art. 80 i – jeśli zajdą przesłanki art. 79a k.p.a. Jesli poweźmie wątpliwości co rzetelności danych w tym wniosku – zweryfikuje go w trybie art. 2 ust. 15a-15d u.d.w. z zachowaniem praw procesowych strony postępowania, zasad prowadzenia postępowania oraz należytego uzasadnienia decyzji, jeżeli zajdzie konieczność jej wydania.