Uzasadnienie
A. W. (dalej jako strona, skarżący lub wnioskodawca) w dniu 30 grudnia 2022 r. wystąpił do Burmistrza Ząbkowic Śląskich (dalej jako organ I instancji lub organ pomocy społecznej) z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką – W. W. W toku przeprowadzonego postępowania dowodowego organ pomocy społecznej ustalił m.in., że skarżący sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką, nie figuruje w PUP, nie pobiera świadczeń z ZUS i KRUS, jest posiadaczem ½ gruntów rolnych o powierzchni [...] ha, tj. [...] ha przeliczeniowych, oraz dysponuje [...] ulami (liczbę tę planuje ograniczyć do 30 rodzin pszczelich). W grudniu 2022 r. nie osiągnął żadnego dochodu, w tym ze sprzedaży miodu.
Organ I instancji decyzją z dnia 25 stycznia 2023 r., nr ZRODZ/000476/SP/01/ 2023, działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ przyjął bowiem, że choć skarżący sprawuje opiekę nad matką, która tego wymaga, to jednakże fakt, że nie da się ustalić, czy jej niepełnosprawność powstała do momentu ukończenia przez nią 18. roku życia, względnie w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej – nie później niż do 25. roku życia, uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i we wniesionym odwołaniu zakwestionował stanowisko organu odnośnie niespełnienia przesłanek uprawniających go do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) decyzją z dnia 13 marca 2023 r., nr SKO 4103/276/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 17, art. 17b i art. 24 u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło – bazując w tym zakresie na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 – że wbrew twierdzeniom organu pomocy społecznej, skarżącemu nie można było odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że niepełnosprawność matki powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia.
Zdaniem jednak organu odwoławczego za podjęciem kwestionowanego rozstrzygnięcia przemawiały zupełnie inne okoliczności, a mianowicie brak było podstaw do uznania, że skarżący nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że choć złożył on w dniu 23 stycznia 2023 r. stosowne oświadczenie, to w dalszym ciągu jest on właścicielem gospodarstwa rolnego, za które zobowiązany jest uiszczać podatek rolny w 2023 r. i objęty jest on od dnia 30 grudnia 2022 r. ubezpieczeniem społecznym rolników. Tymczasem z dyspozycji art. 17b ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że świadczenie przysługuje jedynie tym rolnikom, którzy zaprzestaną prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Dodatkowo Kolegium podniosło, iż jeśli matka skarżącego wymaga stałej opieki osoby drugiej, pozostali członkowie rodziny, mogą chociażby częściowo partycypować w jej sfinansowaniu, czyniąc tym samym zadość spoczywającym na nich obowiązkom alimentacyjnym.
W skardze do tut. Sądu strona zakwestionowała decyzję organu odwoławczego w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- – art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie stwierdzonej już niekonstytucyjności tego przepisu w zakresie, w jakim dochodzi do zróżnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- – art. 17 ust. 4 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że realizacja obowiązku opieki może polegać na sfinansowaniu osoby, która w miejsce zobowiązanego syna i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego będzie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną, względnie, że inne osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sfinansują tę opiekę, podczas gdy prawo do świadczenia przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeśli zrezygnują one z aktywności zawodowej.
W uzasadnieniu skarżący uargumentował szczegółowo powyższe zarzuty, jednocześnie dodając, że od dnia 30 grudnia 2022 r., tj. dzień po śmierci ojca, w związku z opieką nad którym dotychczas pobierał świadczenie pielęgnacyjne, podlega on ponownie ubezpieczeniu społecznemu rolników, mimo że z uwagi na opiekę nad matką nie prowadzi aktualnie działalności rolniczej, co wynika ze złożonego przez niego oświadczenia z dnia 23 stycznia 2023 r.
Mając na uwadze wskazane okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości oraz przyznanie wnioskowanego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.
W piśmie z dnia 26 kwietnia 2023 r. skarżący odniósł się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę wskazując m.in., że stanowisko Kolegium względem sposobu zapewnienia opieki matce nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem opiekę tę sprawuje on samodzielnie, po zaprzestaniu prowadzenia działalności rolnej. Opłacanie zaś składki na ubezpieczenie społeczne rolników wynika jedynie z troski o zabezpieczenie własnej sytuacji życiowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podkreślić należy, że sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania.
Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podano. Powołane przez stronę zarzuty okazały się bowiem niezasadne, gdyż – po pierwsze – Kolegium nie uznało wcale, że prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego jest ściśle powiązane z datą powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wprost przeciwnie, organ odwoławczy jasno stwierdził, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt SK 38/13, moment powstania niepełnosprawności pozostaje obecnie bez wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu dodał jednakże, że podtrzymanie decyzji o odmowa jego przyznania skarżącemu nastąpiło z innych powodów, o których będzie jeszcze mowa poniżej.
Po drugie, użyta przez Kolegium argumentacja w zakresie finansowania opieki nad matką przez osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, nigdy nie była samoistną podstawą do wydania stronie negatywnego rozstrzygnięcia. Należało ją jedynie traktować jako wskazanie alternatywnych możliwości zapewnienia opieki matce skarżącego – których krytyczna ocena jak najbardziej stronie przysługiwała – ale nie miała ona zasadniczego przełożenia na ostateczny kształt rozstrzygnięcia.
Tym jednak czego strona nie podnosiła, ale co z urzędu dostrzegł Sąd badający sprawę, było przedwczesne uznanie przez Kolegium, że skarżący nie spełnił przesłanki z art. 17b u.ś.r. Przepis ten – w ust. 1 – stanowi mianowicie, że w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a (specjalny zasiłek opiekuńczy – przypis Sądu) i art. 17 (świadczenie pielęgnacyjne – przypis Sądu) ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio
- 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
- 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
W myśl zaś ust. 2 powołanego przepisu zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
Organ odwoławczy trafnie dostrzegł, że przyjętym przez ustawodawcę potwierdzeniem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego pozostaje stosowne oświadczenie wnioskodawcy, którego konsekwencją jest m.in. utrata przez niego statusu osoby objętej ubezpieczeniem społecznym rolników. Kolegium odnotowało również, że takie oświadczenie skarżący złożył, niemniej jednak w dalszym ciągu pozostaje on właścicielem gospodarstwa rolnego, za które opłaca podatek rolny oraz od dnia 30 grudnia 2022 r. jest objęty ubezpieczeniem społecznym rolników, co nie daje – zdaniem organu odwoławczego – podstaw do uznania, że zaprzestał on prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Powyższy wniosek nie znajduje jednak w istocie potwierdzenia w materiale aktowym, a także jest sprzeczny z przyjętym założeniem o szczególnej roli dokumentu, o którym mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r. Dodatkowo różnicuje on ocenę sytuacji strony dokonaną przez ten sam organ w okolicznościach faktycznych, co prawda innej, niemniej jednak prawnie tożsamej sprawy.
Ze złożonego przez skarżącego oświadczenia wynika bowiem, że choć jest on współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,6 ha, to jedynym jego zajęciem z tym związanym pozostaje hodowla pszczół, nie przynosząca mu obecnie żadnego dochodu, którą i tak zamierza ograniczyć. Skarżący nie pobiera również jakiegokolwiek świadczenia z ubezpieczalni rolniczej. Wskazany dokument nie potwierdza zatem jednoznacznie sytuacji zawodowej skarżącego, a nade wszystko nie może on stanowić podstawy do uznania, że strona trwa przy zamiarze kontynuowania dalszej działalności rolniczej. Już sam ten fakt winien obligować organ odwoławczy do uzupełnienia materiału dowodowego o jednoznaczne stanowisko strony względem dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Warto również zauważyć, że nie tyle sama treść wskazanego oświadczenia zaważyła na przyjętej przez organ ocenie, co inne dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, tj. rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia wysokości podatku rolnego na 2023 r. oraz w sprawie objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników od dnia 30 grudnia 2022r. Jednakże żaden z tych dokumentów nie potwierdza tezy stanowiącej podstawę do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Decyzja podatkowa jest bowiem prostą konsekwencją prawa własności gruntów rolnych, która nie wiąże się z kwestią produkcji rolnej. Rozstrzygnięcie KRUS również nie odnosi się do istoty niniejszej sprawy, albowiem jest ono jedynie następstwem utraty przez stronę dotychczasowego tytułu ubezpieczeniowego (świadczenia pobieranego w związku z opieką nad zmarłym ojcem) oraz zabiegów strony związanych z uzyskaniem nowej ochrony ubezpieczeniowej, co zresztą potwierdził sam skarżący w piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2023 r. Nadto warto zwrócić uwagę, że decyzja KRUS została wydana w dniu 19 stycznia 2023 r., podczas gdy oświadczenie w sprawie swojej sytuacji strona złożyła w dniu 23 stycznia 2023 r. Tymczasem zgodnie z przyjętą przez Kolegium kolejnością, utrata ubezpieczenia rolniczego następuje po, a nie przed oświadczeniem się strony względem dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Rozpatrując sprawę organ odwoławczy pominął ponadto fakt, że w zbliżonym stanie faktycznym wydał względem skarżącego decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r., nr SKO 4103/706/2022, którą przyznał mu świadczenie pielęgnacyjne z racji opieki sprawowanej nad ojcem. Również na potrzeby ówcześnie prowadzonego postępowania skarżący oświadczył, że jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, ale nie prowadzi działalności rolniczej, poza hobbistyczną hodowlą pszczół. Także wówczas był on objęty ubezpieczeniem społecznym rolników i opłacał podatek rolny. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak wtedy przeszkód w przyznaniu skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Obecna zmiana stanowiska w zakresie oceny sytuacji strony, zwłaszcza w oparciu o niejasny materiał dowodowy, może budzić uzasadnione wątpliwości i nie zasługuje na aprobatę. Tym bardziej, że stosownie do treści art. 8 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz nie mogą odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Ostatecznie zatem należało przyjąć, że organ odwoławczy nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego do uznania, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu podjęcia opieki nad niepełnosprawną matką, czym przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów i pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Prowadziło to więc do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Nadto organ odwoławczy nie poinformował skarżącego o dostrzeżonych przez siebie skutkach płynących z dokonanej oceny materiału dowodowego, podczas gdy jego obowiązkiem – w myśl art. 79a § 1 k.p.a. – było wskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane i mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zaniechanie to również miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło ono stronę wiedzy na temat pojawiających się w sprawie niejasności i szansy na ich usunięcie.
Uchybieniem mniejszej rangi było także wskazanie w osnowie decyzji błędnej podstawy formalnej wydanego rozstrzygnięcia (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), która nie była zgodna z jego sentencją.
Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie na podstawie prawidłowo zgromadzonego i wyczerpująco ocenionego materiału dowodowego. W szczególności organ I instancji winien potwierdzić jednoznacznie wolę zaprzestania prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego, pozyskując w tym celu jego precyzyjne oświadczenie. Następnie organ zobowiązany będzie wydać stosowną decyzję na podstawie właściwie zastosowanych przepisów prawa, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w treści której wyjaśni przesłanki jakimi kierował się orzekając.
Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności zakwestionowaną decyzję Kolegium, jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.