Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. O. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] (nr [...]) mocą którego, organ ten działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza Miasta B. z dnia [...] (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku M. O. z dnia 19 października 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – M. O., w okresie od 1 października 2020 r. bezterminowo.
Objęte skargą postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak wynika z treści tego postanowienia, zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w B., orzekając na skutek wniosku strony z dnia 4 czerwca 2020 r., odmówił stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką na okres od 1 czerwca 2020 r. bezterminowo.
Postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] uznając, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że do uchybienia temu terminowi doszło z przyczyn przez niego niezawinionych. Decyzja z dnia [...] (nr 000501/SP/07/2020 uzyskała zatem przymiot ostateczności.
Strona w dniu 19 października 2020 r. złożyła kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, na okres od 1 października 2020 r. bezterminowo.
W związku z wniesieniem przez stronę tego wniosku, organ pierwszej instancji wydał w dniu 30 listopada 2020 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie powołując się na to, że sprawa ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w okresie od 1 czerwca 2020 r. bezterminowo została już rozstrzygnięta decyzją odmowną z dnia [...], wydaną na wniosek strony z dnia 4 czerwca 2020 r., a decyzja ta jest ostateczna. Wskazując na powyższe organ zaznaczył, że ani wniosek strony z dnia 19 października 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ani przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie nie wykazały by doszło do zmiany okoliczności uzasadniających ponowne postępowanie w tej sprawie. Zaznaczył, że powyższe zostało potwierdzone także przez samego wnioskodawcę, który oświadczył, że od lipca 2020 r. sytuacja nie uległa zmianie.
W następstwie wniesionego przez stronę zażalenia, powołanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ przytoczył treść art. 16 § 1 k.p.a. oraz podniósł, że skoro w sprawie została już wydana decyzja o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, a strona składa ponownie wniosek o przyznanie jej tego świadczenia na ten sam okres, to zasadnie organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie tego drugiego wniosku na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W rozwinięciu tej argumentacji organ drugiej instancji wskazał, że przez "inne uzasadnione przyczyny" o jakich traktuje przepis art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie toczyło się już postępowanie administracyjne albo w sprawie takiej zapadło już orzeczenie.
Konstatując organ wyraził stanowisko, że sytuacja braku przeszkody prawnej do złożenia przez stronę kolejnego wniosku miałaby miejsce w sytuacji, gdyby stan faktyczny w sprawie uległ zmianie od dnia wydania pierwszej decyzji lub też, gdyby w sprawie nastąpiły inne zmiany przedmiotowe lub podmiotowe. W nawiązaniu do powyższego zaakcentował, że skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym oświadczenie wnioskodawcy, potwierdza, że nie nastąpiły zmiany w stanie faktycznym sprawy, to postanowienie organu pierwszej instancji odpowiada prawu.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zaskarżył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w całości, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Podniósł, że organ błędnie przyjął o wystąpieniu przesłanki tożsamości sprawy wobec wydanej uprzednio decyzji z dnia 17 lipca 2020 r., albowiem pomimo że ponowny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został wniesiony przez tę samą osobę, to dotyczy zupełnie innego okresu i już ta okoliczność przemawia za brakiem tożsamości sprawy.
Dodatkowo skarżący podniósł, że w uprzednim orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (postanowienie tego organu z dnia [...], nr [...]) organ wyraził przekonanie, że nie ma przeszkód by strona złożyła ponowny wniosek o świadczenie pielęgnacyjne.
Okoliczność ta legła u podstaw odstąpienia przez skarżącego od zaskarżenia postanowienia tego organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...], odmawiającej skarżącemu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Poddane kontroli sądowej zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku strony z dnia 19 października 2020 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że – jak wynika z uzasadnienia kontrolowanego aktu – w następstwie wcześniejszego wniosku strony o ustalenie tego świadczenia została wydana ostateczna decyzja odmawiająca przyznania stronie tego prawa, a stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie.
Porządkująco należy wskazać, że powołany w zaskarżonym postanowieniu przepis art. 61a § 1 k.p.a. w zakresie znajdującym zastosowanie w sprawie stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (wszczęcie na wniosek) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Niewątpliwie, zawarte w zaskarżonym postanowieniu uwagi odnośnie do podstaw zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. uznać należy za – co do zasady – prawidłowe. W szczególności, w zakresie zaprezentowanej w tym postanowieniu wykładni pojęcia tzw. "innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu komentowanego przepisu.
Zasadniczo poprawny kierunek wykładni art. 61a § 1 k.p.a. jaki zaprezentowano w zaskarżonym postanowieniu nie przekłada się jednak na trafność zastosowania tego przepisu w okolicznościach faktycznych sprawy.
Pozostając przy kwestii wykładni art. 61a § 1 k.p.a. trzeba wskazać, że przepis ten określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, podstawę odmowy wszczęcia postępowania organy oparły na niedookreślonej przez ustawodawcę przesłance tzw. "innych uzasadnionych przyczyn z powodu których postępowanie nie może być wszczęte". Zgodnie z orzecznictwem, przez tego rodzaju przesłankę należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykład wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym oraz gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1228/08 - dostępny w CBOSA).
W konsekwencji uznać należy, że dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. każdorazowo wypełniać będzie bezprzedmiotowość złożonego wniosku, stanowiąca uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Lu Gd 1009/12, LEX nr 1232079).
Podejmując rozstrzygnięcie w powołaniu na przepis art. 61a § 1 k.p.a. organy orzekające w sprawie uwagę swą skoncentrowały na dwóch aspektach stanu faktycznego, tj. funkcjonowaniu w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] o odmowie ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz niezmienionych ustaleniach faktycznych.
Niewątpliwie, jedną z okoliczności wpisujących się w przesłankę "innych uzasadnionych przyczyn z powodu których postępowanie nie może być wszczęte" jest res iudicata. O naruszeniu res iudicata decyduje istnienie tożsamości obu spraw. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, tożsamość ta będzie istniała jedynie wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 969 – 970 wraz z powołanym tam orzecznictwem).
W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie błędnie uznały, że wniosek skarżącego z dnia 19 października 2020 r. nie może zostać rozpoznany z uwagi na tożsamość stanu faktycznego sprawy zainicjowanej wcześniejszym wnioskiem strony i zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...].
Jakkolwiek fakt ostateczności decyzji z dnia [...] o odmowie ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uznać należy za bezsporny to jednocześnie należy zauważyć, że niezrozumiałe są argumenty organu, który swoje stanowisko w sprawie w zakresie podstaw zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. uzasadnia m.in. tym, że zebrany materiał dowodowy, w tym pisemne oświadczenie wnioskodawcy z dnia 24 listopada 2020 r. potwierdzają, że nie nastąpiła zmiana w stanie faktycznym w stosunku do tego, który stanowił podstawę orzekania przez organ w decyzji z dnia [...]. Niezrozumiałość dla argumentacji organu wynika stąd, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] koncentruje się wyłącznie wokół wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.), a akceptacja dla literalnego sposobu wykładania tego przepisu, z pominięciem stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., w sprawie o sygn. K 38/13 stała się podstawą odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego.
A contrario, w ostatecznej decyzji z dnia [...] brak jest oceny spełnienia przez stronę merytorycznych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia, a których to ustaleniu niewątpliwie służył wywiad środowiskowy jaki organ przeprowadził w dniu 6 listopada 2020 r. Sąd oczywiście dostrzega, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jeszcze przed wydaniem z decyzji z dnia [...], niemniej, z treści ostatecznej decyzji z dnia [...] wynika ponad wszelką wątpliwość, że odmowa przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego nie miała związku z ustaleniami wynikającymi z tego wywiadu, lecz nastąpiła w związku z przyjęciem, że w sprawie nie można stwierdzić, czy niepełnosprawność matki wnioskodawcy powstała w wieku uprawniającym do świadczenia pielęgnacyjnego, a wskazanym w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Należy w tym miejscu podnieść, że to w decyzji organ zajmuje wiążące stanowisko w sprawie. W tych okolicznościach, niezrozumiała jest dla Sądu argumentacja organu drugiej instancji, który zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. uzasadnia powołaniem się na fakt niezmienionych ustaleń faktycznych w stosunku do ustaleń poprzedzających wydanie ostatecznej decyzji, skoro w tej decyzji organ koncentrował się przecież wyłącznie na analizie przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odwoływanie się przez organ do zebranego materiału dowodowego sprawy oraz do oświadczenia strony z dnia 24 listopada 2020 r., w którym strona potwierdziła, że "od lipca 2020 r. sytuacja nie uległa zmianie" nie stanowią okoliczności, które mogłyby korespondować z tymi stanowiącymi podstawę wydania decyzji z dnia [...].
Dodatkowo, trafnie wskazuje pełnomocnik strony w skardze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalane na przyszłość począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
W okolicznościach faktycznych sprawy nie można również nie zauważyć akcentowanej w skardze okoliczności, że jak wynika z treści – znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy – postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] (nr [...]) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] (nr [...]), w którym to postanowieniu pouczono skarżącego o braku przeszkód do złożenia przez niego ponownego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawna M. O. Kierunek procedowania organów wynikły w następstwie złożenia przez stronę w dniu 19 października 2020 r. drugiego wniosku o ustalenie prawa do wspomnianego świadczenia przeczy zasadzie prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufania do organów administracji publicznej, statuowanej przepisem art. 8 § 1 k.p.a.
W podsumowaniu dotychczasowych uwag należy stwierdzić, że w sprawie organy błędnie zastosowały art. 61 § 1 k.p.a., czym naruszyły ten przepis, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu, obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie zatem wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką oraz wydanie w tej sprawie stosownej decyzji merytorycznej. Na marginesie należy wskazać, że jakkolwiek stanowisko Sądu wiąże organ tylko w granicach danej sprawy, to na kanwie rozstrzyganego sporu Sąd nie mógł pominąć milczeniem faktu, że stanowisko organu wyrażone w ostatecznej decyzji z dnia 17 lipca 2020 r. jako pomijające przy wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przyjęte w wyroku z dnia 21 października 2014 r., w sprawie o sygn. K 38/13 jest oczywiście nieprawidłowe, co potwierdza bogate już orzecznictwo sądów administracyjnych.
Warto w tym miejscu odnotować, że w powołanym wyrok Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
Zawarte w punkcie II sentencji wyroku orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania znajduje swoją podstawę w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).