Uzasadnienie
W dniu 10 listopada 2022 r. wpłynął do Ośrodka Pomocy Społecznej w Stoszowicach wniosek K. B. o wypłatę dodatku węglowego. Wnioskodawczyni podała jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego kocioł na paliwo stałe oraz wyjaśniła, że prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i trójką dzieci, w budynku zamieszkują trzy rodziny, każda rodzina posiada własny piec, opalany węglem.
Decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. nr 001281/DW/12/2022 Wójt Gminy Stoszowice odmówił stronie przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 22 listopada 2022 r. w trakcie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni ustalono, że w budynku nie ma możliwości wyodrębnienia oddzielnych lokali mieszkalnych. Ponadto liczniki prądu i wody są współdzielone z pozostałą częścią rodziny. Deklaracja za wywóz odpadów komunalnych jest nie zgłoszona.
W odwołaniu strona wniosła o zmianę decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie dodatku węglowego. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że wraz z partnerem i trójką dzieci mieszka oddzielnie. Posiadają swój piec, łazienkę, kuchnię i dwa pokoje. Wywóz śmieci jest zadeklarowany i opłacany. Główny licznik energii elektrycznej należy do dziadka L. G., a wnioskodawczyni ma podlicznik i rozliczają się według wskazań zużycia prądu.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 3 lutego 2023 r. nr SKO 4103/34/2023 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. SKO wyjaśniło, że możliwe jest przyznanie dodatku węglowego w sytuacji, gdy podjęte zostały kroki formalne, prowadzące do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Zatem warunkiem przyznania dodatku węglowego jest możliwość ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania, przy czym jeśli nie było to możliwe do 30 listopada 2022 r., to wnioskodawca powinien wykazać, że podjął kroki formalne do ustalenia odrębnego adresu. Wobec ustaleń organu, zgodnie z którymi nie ma możliwości wyodrębnienia lokalu mieszkalnego zajmowanego przez stronę w zajmowanym budynku, a tym samym przed 30 listopada 2022 r. wnioskodawczyni nie podjęła kroków formalnych w celu ustalenia odrębnego adresu zamieszkania, to dodatek węglowy odwołującej nie przysługuje.
Z akt sprawy wynika, że dodatek węglowy został przyznany właścicielce budynku L. G. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, wyjaśniając że lokal mieszkalny jest wyodrębniony w ten sposób, że jako jedyny znajduje się na pierwszym piętrze budynku, więc do adresu należy dodać "I piętro". Lokal jest ogrzewany odrębnym piecem na węgiel, czyli jest to lokal mieszkalny wyodrębniony. Ustalenia dotyczące wyodrębnienia licznika wody i prądu nie mogą mieć wpływu na wydanie decyzji dotyczącej dodatku węglowego. Licznik może być jeden, bo dotyczy całego budynku, a nie gospodarstwa domowego.
Również deklaracja dotycząca wywozu śmieci była zgłoszona do Urzędu Gminy i skarżąca opłaca wywóz śmieci. Wszelkie ustalenia pracowników organu pierwszej instancji są błędnie dokonane, aby kolejnej rodzinie nie przyznać należnego dodatku węglowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że jej mieszkanie znajduje się w budynku wielorodzinnym o tym samym numerze domu, ale jej mieszkanie znajduje się na pierwszym piętrze, wiec po numerze domu należy podać cyfrę [...]. Poza tym OPS nie przedstawił żadnej dokumentacji zdjęciowej, z której wynikałyby inne okoliczności niż podane przez stronę. Sam protokół spisany przez pracowników OPS nie może stanowić dowodu w sprawie, ponieważ nie jest on zgodny ze stanem faktycznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 141), dalej u.d.w. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438 ze zm.), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.w., przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
W myśl art. 2 ust. 3a u.d.w. w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 3b u.d.w. w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Zgodnie z powyższymi zasadami, w sytuacji gdy pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, organ winien przede wszystkim ustalić, ile gospodarstw domowych złożyło wnioski o wypłatę dodatku węglowego, a dodatek powinien zostać przyznany wnioskodawcy, który pierwszy złożył wniosek. Chodzi tu o zamieszkiwanie pod jednym adresem, bez wyodrębnienia lokali. Istotne jest więc przede wszystkim ustalenie, ile gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem złożyło wnioski o wypłatę dodatku węglowego. Jeżeli tylko jedno gospodarstwo domowe złożyło wniosek, to temu wnioskodawcy winien zostać przyznany dodatek węglowy.
Ponadto stosownie do art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
Natomiast stosownie do art. 2 ust. 3d u.d.w. w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową.
Wobec powyższego, w przypadku gdy pod jednym adresem zamieszkania zamieszkuje w odrębnych lokalach więcej niż jedno gospodarstwo domowe i nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu, to na podstawie art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. dodatek węglowy przysługuje więcej niż jednemu gospodarstwu domowemu.
Organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca wraz z partnerem i trojgiem dzieci nie zamieszkuje w odrębnym lokalu niż pozostała część rodziny i w budynku nie ma możliwości wyodrębnienia oddzielnych lokali mieszkalnych.
Jak wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 22 listopada 2022 r., skarżąca zamieszkuje wraz z rodziną w budynku, którego właścicielem jest L. G. Wnioskodawczyni zajmuje lokal mieszkalny na pierwszym piętrze, składający się z jednego pokoju i kuchni; łazienka jest współdzielona z inną rodziną. Rodzina posiada własny piec typu koza, opalany węglem. Liczniki prądu i wody są współdzielone z pozostała częścią rodziny, deklaracja na wywóz odpadów nie została złożona.
Podkreślić należy, że w art. 2 ust. 3d u.d.w. jest mowa o "zamieszkiwaniu pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych". Skoro ustawodawca nie posłużył się ani pojęciem samodzielności lokali mieszkalnych ani pojęciem odrębnej własności lokali mieszkalnych to przez odrębność lokali należy rozumieć odrębność w sensie funkcjonalnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23; wyrok WSA w Lublinie z 1 czerwca 2023 r., II SA/Lu 158/23; wyrok WSA w Szczecinie z 22 czerwca 2023 r., II SAB/Sz 45/23 – opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Organ nie wskazał, jakimi kryteriami kierował się, przyjmując że skarżąca wraz z rodziną nie zajmuje odrębnego lokalu mieszkalnego w sensie funkcjonalnym. Organ nie wyjaśnił jednoznacznie, czy skarżąca ma do zajmowanego przez siebie lokalu na pierwszym piętrze swobodny dostęp, a korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją wymaga korzystania z lokalu innych członków rodziny. Nie wyjaśniono również, czy korzystanie z pomieszczeń zajmowanych przez pozostałe gospodarstwa domowe wymaga korzystania z pomieszczeń na piętrze zajmowanych przez skarżącą i jej rodzinę. Organ nie odniósł się do odmiennych danych, podanych przez skarżącą w odwołaniu niż ustalone przez organ w trakcie wywiadu środowiskowego. Mianowicie skarżąca podała, że zajmuje wraz z rodziną dwa pokoje, kuchnię i łazienkę.
Natomiast organ wskazał, że pięcioosobowa rodzina zajmuje tylko jeden pokój i kuchnię, a łazienkę dzieli z innymi członkami rodziny. Należy przy tym zaznaczyć, że konieczność korzystania ze wspólnej klatki schodowej nie przekreśla istnienia odrębnych gospodarstw w odrębnych lokalach pod tym samym adresem.
Wobec braku jednoznacznego wykazania, że skarżąca nie zamieszkuje w odrębnym lokalu, co skutkowało odmową przyznania dodatku węglowego, doszło do naruszenia przez organ art. 2 ust. 3d u.d.w.
Należy też zwrócić uwagę, że kwestionariusz wywiadu środowiskowego nosi ślady skreśleń istotnych dla sprawy informacji. W wierszu drugim kwestionariusza (strona 3) skreślono słowo "odrębny" przy słowie lokal, a w wierszu jedenastym kwestionariusza dopisano słowo "nie" do czasownika "zajmuje", a cechy poprawek noszą końcówki kolejnych słów w tym wierszu. Również na stronie drugiej kwestionariusza w pkt 7 – czy wnioskodawca posiada odrębne lokale, pierwotnie zaznaczono "tak", następnie zaznaczono "nie". Nie wskazano, czy poprawki te zostały dokonane przed podpisaniem kwestionariusza przez skarżącą, a więc czy skarżąca miała możliwość zapoznania się z tymi poprawkami i odnieść się do nich.
W rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej co oznacza, że z urzędu powinny podejmować wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tak by nie przekształciła się w ocenę dowolną, nie dającą się logicznie uzasadnić w świetle całości materiałów zebranych w sprawie.
Natomiast SKO wskazało, że skarżąca nie wystąpiła formalnie o ustalenie odrębnego adresu zamieszkania. Jednakże zdaniem Sądu organ błędnie zinterpretował art. 2 ust. 3c u.d.w. uznając, że brak podjęcia kroków formalnych prowadzących do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem w terminie do 30 listopada 2022 r. skutkuje odmową przyznania skarżącej dodatku węglowego. W odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zauważyć należy, że ustawodawca nie wprowadził wymogu podjęcia przez stronę kroków formalnych prowadzących do wyodrębnienia własności lokalu lub ustalenia odrębnego adresu lokalu, a tym samym wymogu udokumentowania przez stronę faktu wszczęcia bądź zakończenia odpowiedniej procedury (np. przez przedłożenie wniosku o nadanie numeru porządkowego).
Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że spełnienie wskazanej przesłanki może nastąpić przez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 11 maja 2023 r., II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23 – opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Ten sposób wykładni art. 2 ust. 3c u.d.w. potwierdzają także wyniki wykładni celowościowej. Wskazuje się, że kolejne nowelizacje u.d.w. świadczą o tym, że zamiarem ustawodawcy było objęcie wsparciem w formie dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, czemu służyć ma odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2023 r. II SA/Gl 210/23, opubl. w CBOSA). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do dodatku węglowego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 2 ust. 3c u.d.w. pozostaje też okoliczność, że przepisy art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w. obowiązują od dnia 3 listopada 2023 r., a brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach dotyczy maksymalnie terminu 30 listopada 2022 r. Uwzględniając konieczność przygotowania niezbędnej dokumentacji dla zainicjowania odpowiedniej procedury prowadzącej do ustalenia odrębnego adresu, poważne wątpliwości budzi obowiązek dokonania powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r.
Brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania może wynikać z obiektywnych przyczyn, niezależnych od strony. Wobec tego brak złożenia wniosku o nadanie dodatkowego/nowego numeru porządkowego dla nieruchomości pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego. Ponadto fakt, że ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy sprawia, że organy z urzędu posiadają wiedzę czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego, wystarczy oświadczenie strony albo też zaświadczenie z urzędu (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., II SA/Łd 299/23; wyrok WSA w Gdańsku z 11 maja 2023 r., III SAB/Gd 69/23 - opubl. w CBOSA).
Organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie informowały skarżącej o możliwości wykazania spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3c u.d.w. przez złożenie oświadczenia o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Organy tym samym naruszyły wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia i rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie dodatku węglowego uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w., zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej. Organ winien wskazać, jakimi kryteriami kieruje się przy ustalaniu, czy skarżąca zamieszkuje w odrębnym lokalu mieszkalnym i jednoznacznie wyjaśnić, jakie pomieszczenia zajmuje skarżąca i jak rozmieszczone są one w budynku.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.