Uzasadnienie
J. B. (dalej jako strona lub skarżący) zaskarżył do tut. Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 13 grudnia 2021 r., nr SKO 4316/528/21, utrzymującą w mocy decyzję z dnia 8 listopada 2021 r., nr GOPS-ŚR.4332.46.2021, wydaną przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy Cieszków, Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cieszkowie (dalej jako Dyrektor GOPS lub organ I instancji), o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad ojcem – S. B. (dalej jako ojciec strony).
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:
Strona zwróciła się w dniu 12 października 2021 r. do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Do wniosku załączono orzeczenie Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Miliczu z dnia 19 maja 2015 r., którym zaliczono ojca strony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 13 kwietnia 2015 r.
Dyrektor GOPS decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji powołano się na przeprowadzony wywiad środowiskowy, w toku którego ustalono że opieka jaką sprawuje strona nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu, w związku z czym brak jest związku przyczynowego między sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a niepodejmowaniem zatrudnienia.
W uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji z dnia 13 grudnia 2021 r. Kolegium w pierwszej kolejności podkreśliło, iż ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione wart. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych lub w skrócie u.ś.r.), pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej.
Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA).
Dalej zwrócono uwagę, że w związku z konicznością każdorazowego ustalania czy charakter i zakres sprawowanej opieki, rzeczywiście czyni niemożliwym podjęcie lub kontynuowanie aktywności zarobkowej, ustawodawca przewidział specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobową i zawodową jej opiekuna. Zgodnie bowiem z przepisem art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Nadto stosownie do przepisu art. 23 ust. 4b u.ś.r., w przypadku, o którym mowa w ust. 4aa, organ właściwy może wystąpić do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, jeżeli okoliczności te zostały ustalone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem otrzymania przez ośrodek pomocy społecznej wniosku o udzielenie informacji.
W kontekście przytoczonych wyżej przepisów Kolegium zauważyło, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, że dana osoba niepełnosprawna jest niesamodzielna w stopniu wymagającym stałej opieki i pomocy osób drugich.
Organ odwoławczy stwierdził, że ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej pracownika socjalnego z dnia 27 października 2021 r., wynika, że podjęto próbę przeprowadzania wywiadu środowiskowego, jednak nie zastano strony w domu, gdyż jak poinformował jej ociec miała być w pracy i wrócić ok. godz.
17. Ostatecznie wywiad środowiskowy został przeprowadzony w dniu 29 października 2021 r. i w jego toku ustalono, że ojciec strony porusza się samodzielnie przy pomocy laski, zwykle sam ubiera się oraz dba o higienę (za wyjątkiem dni kiedy czuje się gorzej), sam przygotowuje sobie śniadanie i kolację (syn pomaga w przygotowaniu obiadu). Strona pilnuje podawania leków ojcu oraz zajmuje się wizytami lekarskimi ojca, ponadto sprząta dom.
W ocenie Kolegium, czynności wymienione w wywiadzie tj. np.:, gotowanie czy sprzątanie dotyczą prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby aktywne zarobkowo i zawodowo. Czynności te mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo i nie dotyczą zapewniania opieki i pomocy w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Inne czynności mogą być wykonywanie w czasie wolnym od pracy, tzn. przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej (np.: przygotowanie posiłków, podanie leków).
Kolegium podkreśliło w tej sytuacji, że uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma mieć na celu opiekę, stanowiącą pieczę nad osobą. Opieka ta musi w związku z tym mieć charakter trwały lub długotrwały oraz być wykonywana osobiście. Tylko taka opieka uniemożliwia podjęcie lub kontynuowanie aktywności zarobkowej przez opiekuna. Opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia zgodnego z oczekiwaniami osoby zarejestrowanej jako poszukującej pracy. Osoba sprawująca długotrwałą opiekę lub niosąca długotrwałą pomoc musi być zmuszona do porzucenia zamiaru podjęcia pracy zarobkowej, mimo istniejących na rynku miejsc pracy i zdolności do pracy lub zmuszona do rezygnacji z kontynuowania danej pracy zarobkowej.
Podsumowując Kolegium uznało, że strona nie spełnia zasadniczego warunku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci zakresu i charakteru opieki sprawowanej względem jej ojca, która wykluczałby aktywność zawodową i zarobkową.
W skardze do tut. Sądu strona zarzuciła Kolegium naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada prawu.
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. osobom zobowiązanym do alimentacji, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Na podkreślenie zasługuje konstatacja, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza dla określenia potrzeb osoby niepełnosprawnej w zakresie opieki, pielęgnacji czy wsparcia. Na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział bowiem specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobową i zawodową jej opiekuna. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, ze zm.) w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Z kolei pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiało by się odbyć ze szkodą dla niej. Tymczasem zakres opieki sprawowanej przez skarżącego oraz poszczególne czynności wykonywane w jej ramach nie są na tyle angażujące, aby strona nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Co istotne, a na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, skarżący generalnie nie wykonywał przy ojcu czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż jego ojciec nie wymaga leczenia odleżyn, pielęgnacji przetok, czy też karmienia.
Pomoc strony zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, gdyż osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, przygotowują posiłki, robią zakupy, umawiają wizyty lekarskie, udają się do lekarzy, czy też załatwiają sprawy urzędowe.
Nie ulega zatem wątpliwości, iż czynności te mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, skoro nie dotyczą tylko wąskiego grona osób, co do których istnieje konieczność zapewniania opieki i pomocy w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Inne jeszcze czynności tzw. porządku dziennego mogą być wykonywanie w czasie wolnym od pracy, w tym także przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej, jak np. pomoc przy czynnościach higienicznych czy też przygotowanie posiłków.
Podsumowując powyższe rozważania należy zatem stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego względem swojego niepełnosprawnego ojca nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia. Nie zaistniał więc związek przyczynowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami wspomagającymi ojca strony w jego codziennym funkcjonowaniu, a biernością zawodową skarżącego, niewywołaną ich realizacją. W związku z tym niespełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W takim stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.