Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 sierpnia 2014r. J. R. (dalej wnioskodawca skarżący, strona) zwrócił się Prezydenta Miasta L. (dalej organ pierwszej instancji, Prezydent), na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2004, poz. 782 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.), z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przekazywania przez Gminę Miejską L. należnych dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie miasta L. Wnioskodawca wskazał, że zakres informacji dotyczy terminów (dat), w których w roku 2014 faktycznie przekazywano dotacje ze wskazaniem konkretnego przedszkola. Jednocześnie powołując się na art. 14 ust. 1 u.d.i.p. zwrócił się o udostępnienie powyższych informacji w formie pisemnej i przesłanie jej na adres wnioskodawcy.
W związku z uprzednim wezwaniem wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania (pismo z dnia 10 września 2014r.) wskazał on w piśmie z dnia 24 września 2014r. okresy jakie winny zostać objęte przy udzieleniu informacji publicznej dotyczącej przekazywania w roku 2014 dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Podał następnie schemat jakim powinien kierować się organ przy udzielaniu żądanej informacji.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta L., pismem z dnia października 2014r. Nr [...], poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Powołując się na przepisy ustawy o systemie oświaty oraz postanowienia uchwały Rady Miejskiej w L. wskazał zasady przekazywania dotacji i poinformował,że nie dysponuje "gotową" zestawioną informacją o konkretnych datach przelewu środków z tytułu dotacji dla po szczególnych przedszkoli niepublicznych, gdyż taka informacja nie jest wymagana żadnymi przepisami prawa, ani nie jest konieczna czy użyteczna do funkcjonowania urzędu.
Jednocześnie organ wskazał, że w celu uzyskania wnioskowanej przetworzonej informacji publicznej konieczne jest wykazanie, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) i pouczył stronę o treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p..
Decyzją z dnia [...] listopada 2014r. [...] organ I instancji odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej organ II instancji) decyzją z dnia [...] listopada 2014r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu odwoławczego organ I instancji nienależycie wyjaśnił sprawę odmowy udostępnienia informacji publicznej i tym samym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności przedstawiona przez organ I instancji argumentacja, nie była przekonywująca i została oparta na niepełnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji w wytycznych wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu skargi Prezydent winien szczegółowo określić, jakimi danymi źródłowymi dysponuje i jakie działania noszące cechy przetworzenia musi podjąć, by udzielić informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego.
Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. Nr [...] organ I instancji odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola niepublicznego w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Po otrzymaniu informacji o liczbie uczniów z przedszkola niepublicznego, zgodnie z zał. nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2009r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji na zadania oświatowe gminy realizowane w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych na terenie miasta L. przez osoby prawne i fizyczne, Wydział [...] (Wydział [...]) dokonuje weryfikacji i sprawdzenia otrzymanych danych w wyniku czego przekazuje dyspozycję do Wydziału [...], który realizuje przelew po dokonaniu kontroli formalnej i merytorycznej, w zależności od posiadanych środków na rachunku wydatków Gminy Miejskiej L. Te wszystkie operacje odbywają się w terminie pozwalającym na realizację przelewu do końca danego miesiąca (a w grudniu do 15).
Tym samym organ przyjął, że nie dysponuje "gotową" informacją o konkretnych datach przelewu środków z tytułu dotacji dla poszczególnych przedszkoli niepublicznych, gdyż taka informacja nie jest wymagana żadnymi przepisami prawa, ani nie jest konieczna czy użyteczna do funkcjonowania Urzędu. Powołując się na sformułowaną na gruncie orzecznictwa definicję pojęcia informacji przetworzonej organ podkreślił, że przekazanie wnioskodawcy żądanych informacji wymaga przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień i wyciągów. A mianowicie z całego zbioru wykonanych przelewów z rachunku Gminy Miejskiej L. (miesięcznie jest to około 3.000 szt.) należałoby wybrać przelew dotyczący konkretnego przedszkola niepublicznego (w 2014r. funkcjonowało 7 takich placówek).
Następnie należałoby sprawdzić czy przelew ten dotyczył informacji, o którą wnioskuje wnioskodawca (tj. czy przelew dotyczy przekazywania dotacji) i sprawdzić czy kwota przelewu jest zgodna z informacją przekazaną przez wydział merytoryczny do wydziału finansowego (możliwym jest, że kwota ustalonej przez wydział merytoryczny dotacji została przekazana na rachunek przedszkola nie w jednej transzy, ale dwóch lub trzech w zależności od stanu środków na rachunku Gminy Miejskiej L.). Pozyskane w ten sposób informacje należałoby skonfrontować z zapisami na kontach poszczególnych przedszkoli. Po przeprowadzeniu powyższych operacji należałoby pozyskane informacje usystematyzować w sposób wskazany przez wnioskodawcę.
W konsekwencji organ uznał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Analizując zaś kwestię istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie wnioskodawcy żądanej informacji organ nie znalazł takich podstaw do jej udzielenia. Skoro - w ocenie organu- żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego do uzyskania informacji publicznej, to stanowi to podstawę odmowy udostępnienia tej informacji wnioskodawcy.
W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p..Odwołujący podjął polemikę ze stanowiskiem organu w odniesieniu do dokonanej przez organ kwalifikacji charakteru żądanej informacji. Jego zdaniem wskazana informacja stanowi jedynie wyciąg informacji zawartych w historii rachunku bankowego organu i jest listą pozycji, co zgodnie z orzecznictwem, nie stanowi informacji przetworzonej, lecz jest zestawieniem informacji posiadanych według określonego kryterium. Nie bez znaczenia - zdaniem odwołującego - jest też ilość niepublicznych przedszkoli, w liczbie 6, które dotowane są przez Gminę. Nie jest to zatem duża ilość podmiotów, aby uznać, że podanie żądanej informacji byłoby związane z jakimś specjalnie dużym nakładem pracy. Poza tym, z informacji posiadanych przez stronę wynika, że każde przedszkole publiczne w Gminie ma wydzieloną dokumentację zatem nie powinno być problemu z ustaleniem i przekazaniem żądanych informacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji ostatecznej w odniesieniu do kwestii spornej dotyczącej charakteru wnioskowanej informacji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że żądanie zawarte w przedmiotowym wniosku dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Na dzień złożenia wniosku organ nie dysponował bowiem informacją o treści i w postaci okazanej we wniosku, a zatem żądanie ukierunkowane było na uzyskanie "nowej" informacji, specjalnie dla skarżącego przygotowanej w oparciu o podane przez niego kryteria. Organ odwoławczy wskazał, że biorąc zatem pod uwagę zakres informacji odnoszący się do terminów, w których w roku 2014 (a dokładnie w okresie od stycznia do sierpnia 2014r.) faktycznie przekazywano dotacje niepublicznym przedszkolom, jak również sposób udzielenia informacji, który determinowany jest kryteriami wskazanymi przez wnioskodawcę według, których ta informacja miała być sporządzona (podział na miesiące, nazwa przedszkola nie publicznego oraz data wykonania przelewu na rachunek przedszkola niepublicznego), nie budzi wątpliwości, że informacja publiczna, o którą ubiega się skarżący jest informacją publiczną przetworzoną.
Organ II instancji wskazał dalej, że z podanego przez organ pierwszej instancji ciągu czynności, jakie musiałby on podjąć celem sporządzenia żądanej przez wnioskodawcę informacji, można wyróżnić: wyselekcjonowanie z całego zbioru wykonanych przelewów z rachunku Gminy przelewów dotyczących konkretnego przedszkola niepublicznego (w 2014r. było 7 placówek); sprawdzenie, czy przelew ten dotyczył informacji, o które wnioskuje skarżący (tj. czy przelew ten odnosi się do -przekazywania dotacji) i czy kwota przelewu jest zgodna z informacją przekazaną przez wydział merytoryczny do wydziału finansowego; skonfrontowanie uzyskanych w ten sposób informacji z zapisami na kontach rozrachunkowych poszczególnych przedszkoli oraz usystematyzowanie pozyskanych informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę.
Wobec powyższego - zdaniem organu odwoławczego - wytworzenie tej informacji wymagałoby sięgnięcia po materiały źródłowe, dokonania ich analizy i selekcji pod kątem wskazanych kryteriów. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji.
W tej sytuacji trafnie organ pierwszej instancji uznał za konieczne zbadanie występowania przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" koniecznej do udostępnienia żądanej informacji przetworzonej. Jednocześnie organ odwoławczy przyznał, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. W tym aspekcie organ odwołał się do wypracowanego w doktrynie i orzecznictwie znaczenia owego pojęcia, przypominając że w sytuacji gdy wnioskodawca nie wykaże "szczególnego interesu publicznego", jak również gdy w ogóle nie zareaguje na wezwanie, aby ten interes wykazał, podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jego negatywna ocena będzie zawsze równoznaczna z odmową udostępnienia żądanej informacji. Tymczasem strona w złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego żądanie udostępnienia informacji przetworzonej.
Nadto również na wezwanie skierowane do niej, strona nie wykazała omawianej przesłanki, ograniczając się jedynie do twierdzenia, że żądane przez nią informacje to informacje proste, a nie - jak twierdzi organ - informacje przetworzone. W konsekwencji brak wskazania po stronie wnioskodawcy istnienia interesu publicznego oraz negatywna ocena występowania tej przesłanki dokonana przez organ z urzędu skutkowały stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydaniem decyzji o odmowie udzielenia tej informacji. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, zwrot kosztów postępowania oraz zobowiązanie organu do przedłożenia do akt niniejszej sprawy oświadczenia w zakresie rachunku bankowego, z którego wypłacane były dotacje dla przedszkoli niepublicznych (czy tych rachunków było więcej niż jeden, w jakim banku znajdował się ten rachunek, czy do tego rachunku był dostęp przez internet) oraz oświadczenia, czy możliwe jest uzyskanie poprzez Internet wydruku komputerowego z konta bankowego, z którego dokonuje się płatności dotacji dla konkretnego przedszkola niepublicznego poprzez dokonanie następujących operacji (w zakładce "Lista złożonych przelewów" w polu "Szukana fraza" wpisać nazwę przedszkola, pod którą to nazwą dokonuje się dla tego przedszkola przelewów dotacji; zaznaczenie okresu czasu, którym ma być objęty wydruk; naciśnięcie przycisku "Wyszukaj"; naciśnięcie przycisku "Pobierz TXT" oraz wydruk zawartości okna komputerowego.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów wedle którego żądane przez niego informacje stanowią informację przetworzoną. Wywodził, że pomimo, że złożony przez niego wniosek zawierał konkretne żądania, organ pierwszej instancji całkowicie bezzasadnie zwrócił się do niego o jego sprecyzowanie. Podniósł, że w piśmie z dnia 24 września 2014r. wskazał, że wnosi o podanie informacji za rok bieżący, chociaż w jego opinii oczywistym było, iż informacja ta mogła obejmować jedynie ten okres, który już minął na dzień złożenia wniosku (od stycznia do sierpnia 2014r.).
Ponadto w piśmie tym dla ułatwienia podał schemat, jakim powinien kierować się organ przy udzielaniu żądanej informacji. Zdaniem skarżącego tabele, które zamieścił w piśmie z dnia 24 września 2014r. obrazowały jedynie zakres informacji, których się domagał, a nie miały wskazywać formy w jakiej miała być udzielona informacja. W ocenie skarżącego organ odwoławczy całkowicie bezzasadnie uznał, że sporządzenie żądanej informacji wiązało się z koniecznością dokonania skomplikowanego ciągu czynności. Wskazał ponadto, że z uwagi na fakt, że jest organem prowadzącym przedszkole niepubliczne w L., posiada informacje, że dotacje dla przedszkoli niepublicznych przekazywane są przez organ z jednego rachunku bankowego znajdującego się w A S.A. Oddział we W. Do konta znajdującego się w tym banku istnieje dostęp poprzez Internet. Odnosząc do wskazanych w uzasadnieniu czynności jakie organ pierwszej instancji musiałby podjąć celem sporządzenia żądanej przez niego informacji, skarżący opisał krok po kroku sposób obsługiwania internetowej wyszukiwarki dokonanych przelewów.
Podniósł ponadto, że przedszkola nie mają innych rozliczeń z gminą i przelewy w zasadzie dotyczą jedynie przekazywanych dotacji. Przypomniał także, że nie domagał się wskazania kwot dokonywanych przez Gminę przelewów. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie wystarczyło wydrukować zestawienie operacji dokonanych dla poszczególnych przedszkoli i usunąć z nich informacje o kwotach przelewów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo ustosunkowując się do argumentacji skarżącego odnoszącej się do rachunku bankowego należącego do Gminy z którego dokonywane są przelewy na poczet przyznanych poszczególnym zleceniobiorcom dotacji organ stwierdził, że osoby postronne nie mogą mieć wiedzy co do rzeczywistych informacji jakie z niego wynikają. Wskazane przez skarżącego sugestie co do możliwości udzielenia żądanej przez niego informacji w oparciu o dane z tego rachunku, bez konieczności ich przetworzenia, są nieuzasadnione, gdyż nie są one oparte na wiarygodnych dowodach. Samo przekonanie skarżącego co do słuszności jego stanowiska w tym zakresie nie może być okolicznością potwierdzającą jego racje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W związku ze sformułowanymi w skardze wnioskami na wstępie przypomnieć jedynie należy,że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron.
Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.
Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że nie jest ona obarczoną żadną wadą, w szczególności taką, która musiałby skutkować koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie Kolegium wydane zostało bowiem z poszanowaniem wymaganego trybu postępowania oraz przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego zgodnych z przedmiotem sprawy.
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.)., której art. 1 ust. 1 definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na ustawowo określonych zasadach i trybie.
Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, skonkretyzowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że poprzez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 oraz z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12).
W badanej sprawie pozostaje poza sporem fakt, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, albowiem odnosi się do przekazywanych dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie miasta L. Jak stanowi zaś art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.
Wobec powyższego za właściwego adresata wniosku należy zatem uznać Prezydenta Miasta L., który wypłaca dotację oświatową, tym samym będąc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Osią sporu między stronami jest charakter (kwalifikacja) żądanej przez skarżącego informacji publicznej, prowadzący w konsekwencji do odmowy jej udostępnienia.
W ocenie wnioskodawcy dane dotyczące faktycznie wypłaconych przez gminę dotacji oświatowych dla niepublicznych przedszkoli funkcjonujących na terenie L. w 2014 r. stanowią informację prostą, której udostępnienie polegało jedynie na wykonaniu nieskomplikowanych czynności technicznych.
Z kolei według obu organów orzekających w sprawie realizacja żądania strony prowadzi do podjęcia szeregu działań, w efekcie których wytworzona informacja – nieistniejąca jeszcze w dniu złożenia wniosku – została przygotowana specjalnie dla skarżącego i zgodnie z jego oczekiwaniami.
Rozstrzygnięcie tej spornej kwestii należy zatem poprzedzić wyjaśnieniem czym jest informacja przetworzona i jakie kryteria identyfikacyjne służą jej wyodrębnieniu.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawodawca nie doprecyzowuje na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia " informacji przetworzonej", wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W rzeczywistości proces ustalania pojęcia " informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów tej ustawy w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05).
Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak zgodnie z pierwszą z nich tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym staja się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celi wytworzenia takiej informacji.Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s.133).
Z kolei druga koncepcja tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P.Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s.85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno- organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienie z wnioskiem.
W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie – również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności – nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca.
A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05). Należy podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy.
Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja – w momencie złożenia wniosku – jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 – 93).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy, stwierdzić należy,że nawet przy przyjęciu wąskiej koncepcji identyfikacji czynności, które musi podjąć adresat przedmiotowego wniosku, a tym samym najkorzystniejsze dla strony skarżącej, kryterium identyfikacyjne informacji przetworzonej, nie można uznać żądanych przez wnioskodawcę danych za tzw. prostą informację publiczną.
Zgodnie bowiem z treścią wniosku skarżącego oraz kryteriami jakimi powinien kierować się organ w celu udostępnienia informacji (miesiąc, za który należna jest dotacja, nazwa przedszkola niepublicznego oraz data wykonania przelewu na rachunek tego przedszkola), aby ostateczna informacja odpowiadała oczekiwaniom wnioskodawcy należało w pierwszej kolejności wyodrębnić ze zbioru przelewów gminy, te które dotyczyłyby konkretnego przedszkola niepublicznego. Zauważyć w tym miejscu należy, że liczba przelewów obejmuje ok. 3000 pozycji w skali miesiąca, zaś ilość niepublicznych przedszkoli na terenie miasta L. wynosił 7 placówek. Nie jest przy tym okolicznością znaną dla strony skarżącej jaka jest funkcjonalność systemu obsługującego rachunek bankowy gminy, z którego były wypłacane dotacje. Stąd też nie można stwierdzić, że opisany przez stronę sposób wyszukiwania informacji mógłby w sposób nieskomplikowany doprowadzić do ich wyodrębnienia. W szczególności, że dokonując weryfikacji bazy przelewów należałoby przetworzyć zawarte w nich dane w celu przygotowania odpowiedniego wyciągu według kryteriów odpowiadających wymaganiom strony.
Dalej organ winien sprawdzić czy wyodrębnione przelewy obejmowały przekazanie dotacji i czy kwoty przelewów byłyby zgodne z informacjami przekazanymi przez wydział merytoryczny do wydziału finansowego. Wbrew stanowisku skarżącemu jest to czynność niezbędna dla prawidłowej realizacji jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie można było bowiem w sposób oczywisty – bez uprzedniego sprawdzenia – przyjąć, że każdy przelew dotyczący danej niepublicznej placówki oświatowej stanowić będzie zawsze kwotę przekazywanej dotacji.
Ponadto strona skarżąca, żądając przekazania danych o terminach wypłaty dotacji dla niepublicznych przedszkoli, jednoznacznie wskazała, że chodzi jej o dotacje należne. Wobec czego organ zobowiązany był do zweryfikowania kwot faktycznie przekazanych na rachunek bankowy danej placówki ze świadczeniami należnymi, których wysokość była każdorazowo ustalana przez wydział merytoryczny.
Wobec powyższego każdą z wymienionych czynności należy uznać za niezbędną dla wytworzenie informacji publicznej, która w swej treści odpowiadałaby żądaniu skarżącego. Działania podjęte w tym zakresie przez podmiot zobowiązany miałyby więc charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia materiałów źródłowych, a następnie ich analizy i stworzenia zestawienia odpowiadającego kryteriom wskazanym przez stronę. Stąd też informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych czynności należy uznać za informację przetworzoną.
Powyższa konstatacja prowadzić więc musi do wniosku, że organ zasadnie zastosował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiącego, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wbrew zarzutom skargi organ dokonał właściwej wykładni wskazanego przepisu przyjmując, że podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji przetworzonej zobowiązany jest uzasadnić dlaczego (w jego ocenie) pozyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym pojęcie szczególnie istotnego interes publicznego, będące zwrotem niedookreślonym, odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12).
Wobec takiego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13). Wnioskodawca musi więc wykazać,że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu. A więc zobowiązany będzie do takiego nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a informacja, o której chce się dowiedzieć ma szczególne znaczenie.
Z akt analizowanej sprawy wynika, że strona skarżąca została wezwana – w terminie 14 dni od otrzymania wezwania – do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej przez niego informacji przetworzonej będzie przejawem szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca został przy tym pouczony, że w przypadku bezskutecznego upływu powyższego terminu zostanie wydana decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 7 października 2014 r. Jednakże w wyznaczonym terminie, który upływał z dniem 21 października 2014 r., nie uczynił on zadość nałożonemu na niego obowiązkowi. Wobec tego ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej decyzji odmownej. Przy czym ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna być dokonywana według kryteriów obiektywnych i abstrahować od subiektywnych intencji wnioskodawcy.
Natomiast rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany,że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku.
Stąd też adresat przedmiotowego wniosku, po zbadaniu kwestii istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, trafnie doszedł do przekonania, że po stronie wnioskodawcy nie występuje ta wyjątkowa przesłanka i w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 16 ust. 1 u.d.i.p., stanowiący o konieczności wydania przez organ władzy publicznej decyzji w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Reasumując zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, gdyż organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co – wbrew twierdzeniom skarżącego – stanowiło o zachowaniu prawidłowego trybu postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej.
W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.