Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 27 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 224/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania G. D. (dalej: skarżąca, strona) od wydanej z upoważnienia Wojewody D. decyzji Starszego Inspektora Wojewódzkiego w Oddziale Koordynacji Świadczeń w Wydziale Zdrowia i Polityki Społecznej D. Urzędu Wojewódzkiego we W. z dnia [...] nr [...], odmawiającej przyznania stronie świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego (z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego) na dziecko N. D. w okresie od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 21 marca 2019 r., na dziecko W. D. w okresie od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 30 września 2019 r., na dziecko T. D. w okresie od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. na podstawie art 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zakwestionowana decyzja organu odwoławczego została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2018 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza B. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: N. D., W. D. i T. D.. Wniosek ten został przekazany Wojewodzie D. celem ustalenia, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2020 r. Wojewoda D. ustalił, że w sprawie strony mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 31 października 2019 r. względem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci. W uzasadnieniu wskazano, że ojciec dzieci E. D. był zatrudniony na terenie A.i od dnia 18 października 2018 r. do 17 października 2019 r.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz B. uchylił za okres od 1 listopada 2018 r. do 30 września 2019 r. decyzję własną z dnia [...] nr [...] przyznającą świadczenie wychowawcze wnioskodawczyni na dzieci.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...]. organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego (z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego) na dzieci: N. D. na okres od dnia 1 listopada 2018 r. do 21 marca 2019 r., W. D.i T. D. na okres od dnia 1 2016 r. do dnia 1 października 2016 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji, powołując treść art. 67 oraz art. 68 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L Nr 166, poz. 1, ze zm.) [dalej jako: "Rozporządzenie podstawowe"] oraz art. 60 ust. 3 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczące wykonania rozporządzenia nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz.

UE. L 284 z 30 października 2009, str. 1 ze zm., [dalej jako: "Rozporządzenie wykonawcze"] stwierdził, że w okresie objętym rozstrzygnięciem znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W rozpatrywanej sprawie pierwszeństwo zastosowania znajduje ustawodawstwo austriackie, a zatem organ podjął postępowanie w sprawie dodatku dyferencyjnego. W rozpatrywanym czasie wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia na terenie Polski, a ojciec dzieci pozostawał zatrudniony na terenie A. Zatem organ podjął postępowanie w sprawie uprawnień do dodatku dyferencyjnego.

Wyjaśnił, że dodatek dyferencyjny przysługuje w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczeń określoną w ustawodawstwie polskim a kwotą świadczeń określoną w państwie, którego ustawodawstwo znajduje pierwszeństwo zastosowania. Podał, że zgodnie z tabelą Unijnego Systemu Informacji o ochronie socjalnej MISSOC wysokość świadczeń wskazanych przez ustawodawstwo austriackie wynosi po 158,90 euro miesięcznie na dziecko wnioskodawczyni (141,50 euro – zasiłek rodzinny, 17,40 euro – dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu posiadania trójki dzieci). Po przeliczeniu na złote polskie kwota ta wynosi 680,02 zł miesięcznie i przekracza kwotę świadczeń przewidzianą przez ustawodawstwo polskie (500 zł).

W konsekwencji uznano, że z tej przyczyny dodatek dyferencyjny nie przysługuje w rozpatrywanym okresie. Organ dodał, że w celu otrzymania pełnej kwoty świadczenia przewidzianego w ustawodawstwie polskim, strona winna przedłożyć decyzję odmawiającą przyznania świadczeń z właściwej instytucji zagranicznej z powodu niespełnienia warunków ustawodawstwa państwa pierwszeństwa. Zaznaczono również, że N. D. w dniu 22 marca 2019 r. ukończyła 18. Rok życia. Zastrzegł również, że wniosek strony został przekazany do instytucji austriackiej.

Skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie świadczeń. W uzasadnieniu wskazała, że były mąż w okresie od 18 października 2018 r. do 17 października 2019 r. zatrudniony był w A.. Kwestionuje wydaną decyzję z uwagi na brak kontaktu z ojcem dzieci oraz stan cywilny – jest rozwiedziona od 2008 r., a ojciec dzieci ma ograniczone prawa rodzicielskie na podstawie wyroku sądu. W ramach koordynacji organ winien wystąpić do odpowiedniej instytucji w A. celem potwierdzenia braku poboru świadczeń przez ojca dzieci w okresie od 18 października 2018 r. do 17 października 2019 r. i wypłacić zaległe świadczenia za podany okres.

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. We wstępnych motywach swojego rozstrzygnięcia wskazał, że decyzja ze względu na fakt, że ojciec dzieci, na które ma zostać przyznane świadczenie wychowawcze - podejmował w określonym w zaskarżonej decyzji okresie zatrudnienie na terenie A., w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. m. in. Rozporządzenie podstawowe oraz Rozporządzenie wykonawcze. Stosownie do treści art. 11 ust. 3 Rozporządzenia osoba wykonująca w państwie członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego. W tej sprawie ojciec dzieci w miarodajnym dla sprawy okresie wykonywał na terenie A. pracę najemną w rozumieniu art. 1 lit. a) Rozporządzenia.

Organ wskazał ponadto, że świadczenie wychowawcze w ramach przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy traktować jako świadczenie rodzinne. Określenie "świadczenia rodzinne" oznacza w myśl art. 1 lit. z Rozporządzenia wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych.

Wnioskodawczyni wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci na okres zasiłkowy 2018/2019. Ojciec dzieci przebywał i podejmował zatrudnienie na terenie A. w okresie od dnia 18 października 2018 r. do dnia 17 października 2019 r.

Wobec powyższego, wedle wskazań Kolegium w sprawie zachodzi zbieg uprawnień do świadczeń rodzinnych, o którym mowa w art. 68 ust. 2 Rozporządzenia podstawowego. Świadczenie rodzinne w rozumieniu Rozporządzenia może bowiem zostać przyznane w rozpatrywanym okresie, choćby hipotetycznie na dzieci na podstawie ustawodawstw więcej niż jednego Państwa Członkowskiego.

W takiej sytuacji, na podstawie odesłania zawartego w art. 68 ust. 2 Rozporządzenia zastosowanie ma reguła pierwszeństwa określona w art. 68 ust. 1 Rozporządzenia. Zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a Rozporządzenia kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania.

Powołując się na zasady pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń wyrażone w art. 68 ust. 1 Rozporządzenia podstawowego, organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie na mocy art. 68 ust. 1 pkt a, ze względu na podejmowanie przez ojca dziecka zatrudnienia na terenie A. i jednoczesny brak takiego zatrudnienia po stronie wnioskodawczyni, pierwszeństwo zastosowania znajduje ustawodawstwo austriackie. Ze względu na treść przedstawionych unormowań, krajem właściwym w pierwszej kolejności - w omawianym czasie - do wypłaty świadczeń rodzinnych na dzieci mieszkające wraz z matką w P., jest kraj właściwy ze względu na miejsce zatrudnienia ojca, a więc A.. W drugiej kolejności państwem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych jest Polska. W tej sytuacji, zdaniem organu wobec złożenia przez skarżącą wniosku o świadczenia rodzinne w państwie, którego ustawodawstwo nie znajduje pierwszeństwa zastosowania - postępowanie organu pierwszej instancji zostało uregulowane przepisem art. 68 ust. 3 Rozporządzenia podstawowego.

Według niego, jeżeli zgodnie z przepisami art. 67, w instytucji Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, złożony zostaje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale nie z tytułu prawa pierwszeństwa wynikającego z przepisów ust. 1 i 2 niniejszego artykułu, to: a) instytucja ta niezwłocznie przekazuje taki wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, informuje zainteresowanego i bez uszczerbku dla przepisów rozporządzenia wykonawczego dotyczących tymczasowego przyznawania świadczeń, zapewnia, jeżeli to konieczne, dodatek dyferencyjny wspomniany w ust. 2, b) instytucja właściwa Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, rozpatruje ten wniosek, tak jak gdyby został on złożony bezpośrednio do niej, a dzień, w którym wniosek taki został złożony w pierwszej instancji, uważa się za dzień złożenia wniosku w instytucji mającej pierwszeństwo.

W tym aspekcie organ odwołał się także, do regulacji przepisów Rozporządzenia wykonawczego (art. 60 ust. 1, 2 i 3), z których wynika m.in., że "wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych kierowany jest do instytucji właściwej i do celów stosowania art. 67 i 68 rozporządzenia podstawowego uwzględnia się - w szczególności w odniesieniu do prawa danej osoby do ubiegania się o takie świadczenia - sytuację całej rodziny, tak jak gdyby wszystkie osoby zainteresowane podlegały ustawodawstwu zainteresowanego państwa członkowskiego i miały miejsca zamieszkania w tym państwie.

Należało zatem dokonać przeliczenia wysokości świadczenia, przysługującego w A. na podstawie przelicznika walut Europejskiego Banku Centralnego na dzień 1 października 2018 r., stosownie do przepisu art. 90 Rozporządzenia podstawowego i pkt 3 lit b Decyzji NR H3 z dnia 15 października 2009 r. dotyczącej daty, którą bierze się pod uwagę przy ustalaniu kursu wymiany, o którym mowa w art. 90 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009. Kurs wynosił 4,2796 zł za 1 euro, zaś wysokość świadczenia przysługującego w Austrii 158,90 euro na dziecko. Po przeliczeniu na złote polskie kwota tego świadczenia wynosi 680,02 zł miesięcznie i tym samym przekracza wysokość świadczenia wychowawczego za ten sam czas, przewidzianego przez ustawodawstwo polskie. W takiej sytuacji zdaniem organu odwoławczego przyznanie dodatku dyferencyjnego nie było możliwe.

W nawiązaniu do zarzutów odwołania wskazano, że w przypadku zbiegu prawa do świadczeń rodzinnych, o którym mowa w art. 68 ust. 2 Rozporządzenia, świadczenie rodzinne mogło zostać przyznane, choćby hipotetycznie, na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego. W związku z tym, w okresie pierwszeństwa ustawodawstwa austriackiego, konieczne będzie w pierwszej kolejności rozstrzygniecie uprawnienia do świadczenia przez instytucję austriacką. Dopiero po ewentualnej odmowie przyznania świadczenia przez instytucję zagraniczną, możliwe będzie przyznanie pełnej kwoty świadczenia przez instytucję polską.

Co więcej, w myśl art. 1 li. I Rozporządzenia w związku z art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), biologiczny ojciec dzieci zawsze musi być traktowany jako członek rodziny, bez względu na to, czy pozostaje on w związku małżeńskim z matką dzieci i czy przebywa we wspólnym gospodarstwie domowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania albo uchylenie decyzji w całości, zarzucając naruszenie:

1. - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wydanie aktu, który nie mógł być wykonalny, ponieważ decyzja powinna uwzględniać stan cywilny rodziców, a organ powinien przesłuchać świadka w zakresie wykonywania pracy oraz pobierania zasiłku, ponadto przyznanie a następnie wstrzymanie wypłaty świadczeń powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji,
2. - art. 145 § 1 k.p.a., ponieważ decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, decyzja pozostawia uprawnionych bez środków do życia, co powinno skutkować wznowieniem postępowania,
3. - art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania na skutek błędnego uznania, że nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, ponieważ skarżący nie miał w toczącym się postępowaniu przymiotu strony,
4. - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego (pominięcie stanu cywilnego matki dzieci),
5. - art. 10 § 1, art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 81 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu,
6. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdy istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżąca wyjaśniła, że kwestionuje wydane decyzje z uwagi na brak kontaktu z ojcem dzieci, jest rozwiedziona od 2008 r., a ojciec dzieci ma ograniczone prawa rodzicielskie na podstawie wyroku sądu. Organ nie uwzględnił uwag odnośnie braku potwierdzenia świadczenia pracy oraz wypłaty świadczeń rodzinnych dla ojca dzieci. Organ powinien w ramach koordynacji na podstawie art. 7 Rozporządzenia wykonawczego wystąpić do odpowiedniej instytucji w A. celem potwierdzenia braku poboru świadczeń przez ojca dzieci w okresie od 18 października 2018 r. do 17 października 2019 r. i wypłacić zaległe świadczenia za podany okres.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje

Stosownie do regulacji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz.2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania stronie świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego (z wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego) wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, gdyż przy ich wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik tej sprawy. Kontrolowane decyzje nie są wadliwe, a zarzuty skargi niezasadne. Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela ustalenia faktyczne organów obu instancji, jednoznacznie kształtujące sytuację prawną skarżącej, czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych.

Na wstępie w kontekście zarzutów skargi dotyczących prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy wyjaśnić, że od chwili przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej art. 2 ust. 2 Traktatu akcesyjnego (Dz. U. Nr 90, poz. 864 z późn. zm.) z mocy jego art. 3 ust. 1 Rzeczypospolita Polska, jako państwo członkowskie, jest związana przepisami prawa unijnego w całym dotychczasowym dorobku i jest obowiązana stosować te przepisy. System świadczeń rodzinnych, do których należy przedmiotowe świadczenie nie jest jedynie przedmiotem wewnętrznych regulacji Polski, jako państwa członkowskiego Unii Europejskiej, ale również przepisów unijnych, które to przepisy, zgodnie z dorobkiem orzeczniczym Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, mają prymat nad przepisami prawa polskiego. W prawie unijnym problematyka świadczeń rodzinnych regulowana jest rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonania rozporządzenia (WE) nr 883/204 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Wspomniane rozporządzenia zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa rodzica i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terytorium różnych państw Wspólnoty będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi tych państw. Wspomniane akty prawne stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania ich na tego samego członka rodziny, w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń.

Po myśli art. 68 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 883/2004 w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne ustalane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym, jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1; ustęp ten przewiduje pierwszeństwo prawa udzielonego z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielonego z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwanego na podstawie miejsca zamieszkania.

Z kolei art. 60 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowi, że wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych kierowany jest do instytucji właściwej. Art. 67 zd. pierwsze rozporządzenia nr 883/2004 stanowi, że osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 tego samego rozporządzenia osoby, do których stosuje się rozporządzenia, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Po myśli art. 11 ust. 3 lit. a tego rozporządzenia osoba wykonująca w państwie członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego. Zatem zasadą jest podleganie ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego.

W kontrolowanej sprawie, z uwagi na złożenie przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego w organie polskim, zastosowanie znajduje art. 68 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym instytucja polska zobowiązana była niezwłocznie przekazać ten wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, poinformować skarżącą o tym fakcie i w razie konieczności zapewnić dodatek dyferencyjny. Rozpoznanie wniosku skarżącej należało do instytucji właściwej Państwa Członkowskiego – tu organu właściwego w Austrii – tak jakby został on złożony do niej bezpośrednio. W kompetencji polskich organów pozostało podjęcie rozstrzygnięcia co do przysługiwania dodatku dyferencyjnego (art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004), który jest przyznawany w kwocie stanowiącej różnicę w wysokości świadczenia przyznanego na podstawie przepisów Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma pierwszeństwo, względem świadczenia, jakie przysługiwałoby uprawnionemu na gruncie przepisów, które miałyby zastosowanie, gdyby nie wchodziła w grę koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.

W rozpatrywanej sprawie punktem odniesienia były zatem przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz.2407 ze zm. dalej u.p.p.w.d.). Na gruncie tej ustawy znajdujemy regulację art. 16 ust. 1 z której wynika, że w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie.

Natomiast w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 2 u.p.p.w.d). W przypadkach, o których mowa wyżej, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d.). Gdy zaś zostanie ustalone przez wojewodę, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ ten ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 u.p.p.w.d., od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa obcego, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 7 u.p.p.w.d.).

Bezsprzecznie zatem wbrew zarzutom skargi zagadnienie właściwych zasad pierwszeństwa zostało w ramach prowadzonego postępowania dostatecznie i prawidłowo wyjaśnione co wynika z prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ I instancji w toku dotychczasowego postępowania ustalił, że były mąż wnioskodawczyni, ojciec dzieci w okresie od 17 października 2018 r. do 18 października 2019 r. był zatrudniony na terenie A., natomiast skarżąca w rozpatrywanym okresie nie była zatrudniona i wraz z dziećmi zamieszkiwała w Polsce. W konsekwencji, jak prawidłowo wskazały organy obu instancji, we wskazanym wyżej okresie w stosunku do wniosku strony o przyznanie świadczenia wychowawczego ustawodawstwo austriackie ma zastosowanie według zasady pierwszeństwa.

W związku z tym ustaleniem w decyzjach powołano się na art. 68 ust. 1 przywołanego już rozporządzenia w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, który w zakresie istotnym dla sprawy stanowi: w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa:

1. a) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania;
2. b) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z tego samego tytułu, kolejność pierwszeństwa ustalana jest poprzez odniesienie do następujących kryteriów dodatkowych:
3. i) w przypadku świadczeń uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że taka praca jest wykonywana i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najwyższa kwota świadczeń przewidzianych przez kolidujące ustawodawstwa. W tym ostatnim przypadku koszt świadczeń dzielony jest według kryteriów określonych w rozporządzeniu wykonawczym (...).

W konsekwencji wbrew twierdzeniom skargi w sprawie bezsprzecznie znajdował zastosowanie art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis ten bowiem dotyczy świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie z różnych tytułów. Natomiast pod pojęciem tytułu w rozumieniu analizowanej regulacji unijnej należy rozumieć każdą formę aktywności zawodowej bądź okoliczność faktyczną powodującą podleganie rozporządzeniu oraz przyznanie świadczenia rodzinnego. Jak podkreśla się w literaturze chodzi o pracę najemną, wykonywanie pracy na własny rachunek bądź zamieszkanie, jeśli w danym państwie nabycie i realizacja prawa do świadczeń nie wymaga aktywności zawodowej (por. K. Ślebzak, art.

68. w: Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2012 r.). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca uprawniona jest do świadczenia wychowawczego w P. z tytułu zamieszkania, natomiast ojciec dziecka uprawniony jest w A.i do otrzymania odpowiednika świadczenia wychowawczego z tytułu zatrudnienia w tym kraju. Zatem w grę wchodzi zasada pierwszeństwa przewidziana dla świadczeń wypłacanych z różnych tytułów, tj. art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, która stanowi, że w pierwszej kolejności decydują prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. W Polsce podstawą przyznania świadczenia skarżącej nie jest zatrudnienie czy wykonywanie pracy na własny rachunek, tylko urodzenie dzieci i miejsce zamieszkania. Zatem Wojewoda właściwie zinterpretował i zastosował art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie znajdując jednocześnie podstaw do przyjęcia reguł pierwszeństwa płynących choćby z art. 68 ust. 1 lit. b, wyżej wymienionego aktu dla zbiegu świadczeń wypłacanych z tego samego tytułu.

Wobec twierdzeń skargi dotyczących pozbawienia skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia przypomnieć także należy, że wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego podlega przekazaniu do instytucji właściwej na terenie A.i celem jego rozpatrzenia, zaś instytucja a. w przewidzianym w prawie terminie może zaprzeczyć swoje pierwszeństwo. Słusznie organ pierwszej instancji powołuje się na art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 987/2009 dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2009.284.1), który stanowi m.in. że wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych kierowany jest do instytucji właściwej. Instytucja, do której złożono wniosek zgodnie z ust. 1, rozpatruje go na podstawie szczegółowych informacji dostarczonych przez wnioskodawcę i bierze pod uwagę całościową faktyczną i prawną sytuację rodziny wnioskodawcy.

Jeżeli instytucja ta uzna, że jej ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa zgodnie z art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego, zapewnia świadczenia rodzinne zgodnie ze stosowanym przez siebie ustawodawstwem.

Zatem przyjęto zasadnie, że ojcu dzieci hipotetycznie przysługiwały w tym okresie kwoty austriackiego odpowiednika świadczenia wychowawczego w wysokości po 158,90 EUR miesięcznie na jedno dziecko. Wojewoda wskazuje bowiem, że zgodnie z ogólnodostępnymi informacjami zawartymi w tabelach porównawczych na stronie missoc.org, ustawodawstwo austriackie przewiduje świadczenia będące odpowiednikiem świadczenia wychowawczego, którego miesięczna kwota wynosiła po 158,90 EUR miesięcznie na jedno dziecko. Wskazana kwota przewidziana przez ustawodawstwo austriackie, przeliczona na podstawie przelicznika walut Europejskiego Banku Centralnego na dzień 1 października 2018 r., stosownie do przepisu art. 90 Rozporządzenia podstawowego i pkt 3 lit b Decyzji NR H3 z dnia 15 października 2009 r. dotyczącej daty, którą bierze się pod uwagę przy ustalaniu kursu wymiany, o którym mowa w art. 90 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009, skoro kurs wynosił 4,2796 zł za 1 euro, wynosiła 680,02 zł. Kwota ta przekraczała wysokość świadczenia wychowawczego możliwego do przyznania w Polsce, wynikającego z regulacji art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d.

Wobec powyższego nie było podstaw do przyznania przez organy polskie dodatku dyferencyjnego bowiem miesięczna wysokość świadczenia adekwatnego do świadczenia wychowawczego przysługującego w Austrii przekracza wysokość świadczenia możliwego do przyznania w Polsce.

Należy zauważyć, że w tych okolicznościach wypełniła się też przesłanka negatywna wyłączająca prawo do świadczenia wychowawczego określona art. 8 ust. 1 pkt 4 u.p.p.w.d. Przepis ten stanowi bowiem, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Ponieważ wykazano, że ojciec dziecka był uprawniony na terenie A. do ubiegania się o świadczenie podobne do świadczenia wychowawczego, to w ustalonym w decyzji okresie czasu, uprawnienie skarżącej nie mogło zostać zrealizowane, co wyraźnie przewiduje także zacytowany wyżej przepis u.p.p.w.d.

Istotne w sprawie jest, że w myśl art. 1 lit. i Rozporządzenia biologiczny ojciec dziecka zawsze musi być traktowany jako członek rodziny, bez względu na to, czy pozostaje w związku małżeńskim z matką dzieci i czy przebywa we wspólnym gospodarstwie domowym. Takie stanowisko zajął również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w orzeczeniu z dnia 26 listopada 2009 r. (C- 363/08 – Slanina), dotyczącym wykładni art. 2 ust. 1 oraz art. 1 lit. f ppkt i rozporządzenia nr 1408/71, które to przepisy odpowiadają co do istoty treści odpowiednio art. 2 ust. 1 oraz art. 1 lit. i akapit 1 ppkt i rozporządzenia nr 883/2004. TSUE wskazał, że dziecko które mieszka ze sprawującym nad nim opiekę rodzicem w państwie członkowskim innym niż państwo właściwe do przyznania świadczeń, i którego drugi rodzic zobowiązany do wypłaty alimentów, pracuje lub jest bezrobotny w państwie właściwym, wchodzi do podmiotowego zakresu zastosowania rozporządzenia jako członek rodziny pracownika, nawet jeśli rodzic nie został uznany za członka rodziny dziecka w myśl ustawodawstwa danego państwa.

Trybunał zauważył, że bez względu na to, czy ojciec i matka dziecka są małżeństwem, ich dziecko nie powinno być pozbawione możliwości pobierania świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów z państwa zatrudnienia drugiego rodzica. Pojęcie "członka rodziny" na gruncie prawa Unii Europejskiej zostało doprecyzowane również w orzeczeniu TSUE w sprawie C-378/14 Trapkowskii, w którym TSUE wyraźnie stwierdził, że jeśli prawo do świadczenia rodzinnego zgodnie z prawem krajowym może przysługiwać zarówno matce, jak i ojcu dziecka, to wszyscy oni powinni być uznani za członków rodziny w celu zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Wobec powyższego, wbrew zarzutom skargi, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na stan cywilny rodziców dzieci. Sąd nie dopatrzył się braku wykonalności decyzji, odmawiającej przyznania dodatku dyferencyjnego. Przepisy prawa nie wymagały również uzyskania stanowiska innego organu przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżącej nie odmówiono przymiotu strony w toczącym się postępowaniu i organ nie umorzył z tego względu postępowania administracyjnego. Organom nie można również zarzucić naruszenia wymienionych w skardze przepisów k.p.a., ponieważ stan faktyczny sprawy został ustalony w prawidłowy sposób, a organy miały na uwadze przedłożony przez stronę wyrok rozwodowy. Nieuzasadnione jest również żądanie uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., ponieważ strona nie wykazała, w jaki sposób naruszenie to mogło wpłynąć w sposób istotny na wynik sprawy.

Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., ponieważ organy nie przeprowadzały dowodu z zeznań świadka, opinii biegłego lub oględzin. W sprawie organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.

Z tych przyczyn decyzja organu I instancji jak i zaskarżona decyzja SKO są aktami zgodnymi z prawem, zarówno pod względem procesowym jak i materialnoprawnym. Sąd, działając z urzędu nie dopatrzył się w działaniach organów jakichkolwiek naruszeń prawa, które uzasadniałyby skorzystanie z kompetencji kasacyjnych na zasadzie 134 § 1 p.p.s.a. Zarzucana w skardze przewlekłość postępowania organów znajduje się bowiem poza granicami niniejszej sprawy, której przedmiotem było badanie legalności wydanych w tej sprawie decyzji w zakresie odmowy przyznania skarżącej świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z wniosku strony o przyznanie świadczenia wychowawczego.

Przedstawione wyżej motywy uzasadniały oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.