Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 listopada 2013 r. Federacja Pracodawców Polski Zachodniej z siedzibą w L. (zwana dalej stroną lub skarżącą), powołując się na przepis art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112 poz. 1198 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.), zwróciła się do Dyrektora D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy z siedzibą w W. (zwanego dalej organem lub Dyrektorem) o przekazanie w terminie 7 dni pełnej treści wniosku o dofinansowanie projektu Centrum Wspierania Biznesu [...] Sp. z o.o. o numerze [...] pn. "[...]" oraz treści pozostałych wniosków o dofinansowanie rekomendowanych i przyjętych do realizacji przez D. Wojewódzki Urząd Pracy w okresie 2011-2013.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 11/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Federacji na bezczynność Dyrektora D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy z siedzibą w W., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 14 listopada 2013 r. w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt III).
Wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2022/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez organ od opisanego powyżej orzeczenia Sądu pierwszej instancji.
Odpis prawomocnego wyroku NSA wraz z uzasadnieniem został doręczony organowi w dniu 5 stycznia 2016 r., zaś odpis prawomocnego orzeczenia Sądu pierwszej instancji wraz z aktami sprawy doręczono mu w dniu 28 stycznia 2016 r.
W skardze wniesionej do tutejszego Sądu w dniu 18 maja 2016 r. strona zarzuciła organowi naruszenie:
- – art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.), poprzez niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 11/14,
- – art. 13 ust. 1 w zw. z ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudzielenie informacji publicznej stosownie do żądania wyrażonego we wniosku z dnia 14 stycznia 2016 r.,
- – art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), poprzez udzielenie przez organ odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w sposób naruszający zaufanie strony do tego organu, w szczególności poprzez brak wyraźnego wskazania podstawy prawnej odmowy oraz przesłanie dokumentów, które nie spełniają definicji "informacji",
- – art. 1 ust. 1 oraz art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wnioskowane informacje nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. zwróciła się do organu o przekazanie pełnej treści wniosków o dofinansowanie realizacji pięciu szczegółowo oznaczonych projektów. W odpowiedzi organ podtrzymał swoje stanowisko o odmowie udzielenia informacji. Przesłał on również w załączeniu zaczernione karty, które nie stanowią żadnej informacji, a tym bardziej informacji publicznej.
Skarżąca podniosła, że niczym nieuzasadnione uchylanie się przez Dyrektora od wykonania wyroku sądowego w wyznaczonym terminie stanowi naruszenie podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nie tylko zagwarantowanie dostępu do informacji, ale także zapewnienie jej odpowiedniej jakości. Przesłane zaś zaczernione karty nie zawierają informacji, o które wnosiła skarżąca i nie mogą być uznane za jej nośnik. Rodzi to podejrzenie, że informacja zawarta we wnioskowanych dokumentach może być zmieniana, zniekształcana, a nawet poddawana fałszowi intelektualnemu. I chociaż żądane informacje nie zostały wytworzone przez organ, to jednakże odnoszą się do niego i znajdują się w jego posiadaniu.
W ocenie strony organ nie wykonał wyroku sądowego uwzględniającego skargę na bezczynność i do dnia wniesienia skargi – mimo wezwania – nie zostały udostępnione żądane informacje. W związku z czym strona wniosła o ukaranie organu grzywną w wysokości określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania, a także wydanie sygnalizacji w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. o permanentnym naruszaniu przez organ przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wskazał, że rozpoznając wniosek skarżącej zastosował się do zaleceń wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2015 r. i w konsekwencji udostępnił informacje publiczne zawarte we wnioskach o dofinansowanie projektów pięciu wskazanych przez skarżącego beneficjentów, co wynikało z modyfikacji pierwotnego żądania strony skarżącej. Wbrew twierdzeniom skarżącej żaden z sądów nie zobowiązał organu do udostępnienia wniosków o dofinansowanie, a jedynie do rozpoznania wniosku, co nastąpiło bezzwłocznie w dniu 22 stycznia 2016 r., a więc nawet przed doręczeniem odpisu prawomocnego wyroku sądu wojewódzkiego wraz z aktami sprawy. Udostępniając informacje dokonano ustalenia, które dane zawarte we wnioskach o dofinansowanie posiadają walor publiczny, a które odnoszą się wyłącznie do wnioskodawcy. Zdaniem Dyrektora za informacje publiczne należało uznać wyłącznie dane wynikające z: punktu I (informacje o projekcie), punktu II poz. 2.1 do 2.4 oraz 2.8 (beneficjent), punktu IV poz. 4.3 (budżet projektu i wnioskowane dofinansowanie) oraz punktu V (oświadczenie).
W pozostałym zaś zakresie wnioski o dofinansowanie nie posiadają publicznego charakteru, w związku z czym organ nie miał podstaw do ich udostępnienia. Niezasadny jest więc w ocenie organu zarzut niewykonania orzeczenia sądu wojewódzkiego.
Wobec powyższego Dyrektor wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W piśmie z dnia 17 sierpnia 2016 r. strona skarżąca odniosła się do stanowiska organu wskazując, że był on zobowiązany do udostępnienia wniosków o dofinansowanie, a tylko w sytuacji kiedy jakaś informacja byłaby informacją publiczną, lecz jej udostępnienie groziłoby interesom przedsiębiorcy, czy też naruszałoby jego prywatności, możliwa byłaby odmowa jej udostępnienia w formie decyzji wydanej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dalej strona podkreśliła, że Dyrektor nie może pomijać prawomocnego wyroku Sądu pierwszej instancji i korzystać tylko z dogodnych dla siebie fragmentów orzeczenia NSA.
W ocenie skarżącego kwestia dofinansowania wniosków ze środków publicznych powoduje, że żądane dane dotyczą w istocie informacji o majątku publicznych. Projekty nie służą dofinansowaniu bieżącej działalności danego podmiotu w związku z tym ich nieujawnienie rodzi pytanie o zakres i kryteria jakimi kierował się organ odmawiając ich udostępnienia. Jest to o tyle niejasne, że działanie organu następuje wbrew stanowisku Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zgodnie z którym dokumenty przedstawione przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej od dnia podpisania ostatniej umowy o dofinansowaniu projektu w ramach danego konkursu.
W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 25 października 2016 r. pełnomocnik organu podtrzymał swoje stanowisko i przedłożył do akt sprawy pismo z dnia 19 lutego 2016 r. świadczące o modyfikacji wniosku przez skarżącą oraz przykładowy wniosek o dofinansowanie projektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6).
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można, zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane, bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2808/14 oraz z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2260/15 wraz z powołanym w nim orzecznictwem).
Zdaniem Sądu, podnoszona przez skarżącą okoliczność niewykonania wyroków wydanych w niniejszej sprawie, w tym przede wszystkim wyeksponowanego przez stronę orzeczenia sądu pierwszej instancji, okazała się nieuzasadniona.
Jak stanowi art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Wykładnia przywołanego przepisu w przedmiotowej sprawy nie może sprowadzać się jedynie do uwzględnienia orzeczenia wydanego przez tutejszy Sąd w dniu 8 maja 2014 r. Konieczne jest bowiem uwzględnienie oceny prawnej wynikającej również z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2015 r. Jest to o tyle istotne, że orzeczenie wydane przez Sąd drugiej instancji, mimo oddalenia skargi kasacyjnej, wyraźnie wskazywało, że stanowisko przyjęte przez sąd wojewódzki częściowo okazało się błędne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnym był pogląd zaprezentowany przez sąd wojewódzki, że treść art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity z 2009 r., nr 84 poz. 712), w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 kwietnia 2014 r., prowadzi do uznania dokumentacji dotyczącej beneficjentów, po zawarciu umów o dofinansowanie lub zakończeniu danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, za informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tym jednak zastrzeżeniem, że zawsze należy wziąć pod uwagę treść przepisów tej ustawy, co oznacza, że udostępnieniu podlegać będą wyłącznie dane, które stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sam wniosek i załączniki do niego nie nabierają waloru informacji publicznej tylko dlatego, że zostały złożone z okazji ubiegania się o fundusze publiczne.
Wskazane dokumenty mogą jednak zawierać dane publiczne, w związku z czym organ winien ustalić, które z zawartych informacji mają publiczny charakter, a które dotyczą samego wnioskodawcy. Udostępnieniu będzie podlegać w takiej sytuacji treść informacji publicznej, a nie jej postać.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przy ocenie wykonania przez organ obowiązków związanych z udostępnieniem informacji publicznej należy wziąć pod uwagę te wskazania wyroku sądu wojewódzkiego, które nie pozostają w sprzeczności ze stanowiskiem sądu drugiej instancji, zaś w pozostałym zakresie istotę sprawy trzeba rozważyć przez pryzmat wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przechodząc do analizy czynności podjętych przez organ po wydaniu przedmiotowych orzeczeń trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, że ostateczny zakres żądanych informacji został przez skarżącą ograniczony w porównaniu do wniosku z dnia 14 listopada 2013 r. Jak wynika bowiem z treści pisma z dnia 14 stycznia 2016 r. strona nie żądała już dostępu do wszystkich wniosków zakwalifikowanych do realizacji w latach 2011 – 2013, ale jedynie do pięciu szczegółowo opisanych projektów. W takim też zakresie organ odniósł się do żądania skarżącej.
Należy zauważyć, że już przy piśmie z dnia 22 stycznia 2016 r., a więc nawet jeszcze przed doręczeniem organowi prawomocnego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, Dyrektor przekazał skarżącej kserokopie wniosków o dofinansowanie z tymi danymi, które stanowiły informacje publiczne. Wyjaśnił on jednocześnie, że w pozostałej części treść wniosków obejmowała dane dotyczące wyłącznie wnioskodawców i nie podlegała tym samym udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. W związku z powyższych trzeba stwierdzić, że Dyrektor podjął stosowne działania w celu realizacji wydanych w niniejszej sprawie wyroków bez zbędnej zwłoki z zachowaniem czternastodniowego terminu wynikającego z wyroku sądu pierwszej instancji. Stąd też niezasadnym okazał się zarzut naruszenia przez organ art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 13 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.d.i.p.
W ocenie Sądu, organ nie tylko udostępnił oczekiwane informacje w wyznaczonym terminie, ale również w pełnym, możliwym do zrealizowania zakresie. Dokonana bowiem przez organ selekcja informacji była uzasadniona, a przekazane stronie dane wyczerpywały zakres informacji publicznych zawartych we wnioskach o dofinansowanie. Wbrew zarzutom skarżącej, dane te nie były całkowicie zaciemnione, lecz obejmowały istotne informacje takie jak oznaczenie projektu i jego projektodawcy, ogólną kwotę budżetu oraz wysokość wnioskowanego dofinansowania. Porównując treść udostępnionych przez organ danych z pełną, przedłożoną Sądowi w toku sprawy przez organ, treścią wniosków beneficjentów należało stwierdzić, że nieujawnione dane dotyczyły wyłącznie tych informacji, które odnosiły się bądź to wprost (dane teleadresowe), bądź to pośrednio (dane szczegółowe projektu) do sfery działania podmiotów ubiegających się o przyznanie wsparcia ze środków publicznych.
W takiej zaś sytuacji – nawet wobec przyjętego stanowiska właściwych organów centralnych – nie było podstaw do uznania, że nieujawniona treść wniosków miała walor publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i powinna zostać udostępniona stronie skarżącej w trybie tej ustawy.
Organ zatem zasadnie poprzestał na zawiadomieniu skarżącej, że część zawnioskowanych danych nie stanowi informacji publicznej, a tym samym nie może zostać jej udostępniona. Nie miał on w takim przypadku obowiązku wydania w tym przedmiocie odrębnego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdyż przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do danych publicznych.
W związku zaś z tym, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie fragmentarycznie umożliwiają stosowanie reguł kodeksu postępowania administracyjnego, organ nie mógł więc naruszyć przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a.
Reasumując należało stwierdzić, że skarżony organ wykonał wydany w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 11/14 utrzymany następnie w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2022/14. Organ bowiem, stosownie do oceny prawnej wynikającej ze wskazanych orzeczeń, udostępnił stronie skarżącej tę część wniosków o dofinansowanie projektów, która zawierała informacje publiczne i jednocześnie poinformował, że w pozostałych zakresie żądane dane nie mają waloru publicznego, a tym samym nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
W takiej sytuacji nie było podstaw do zawiadamiania – w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. – innych organów o zarzucanych przez skarżącą naruszeniach prawa, zwłaszcza że w toku niniejszej sprawy okazały się one nieuzasadnione.
Odnosząc się z kolei do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a – przysługują wyłącznie stronie skarżącej i tylko w sytuacji kiedy skarga została uwzględniona.