Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta Legnica z dnia 12 grudnia 2022 r. odmawiające G. M. ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Jak wynikało z akt sprawy w dniu 17 maja 2022 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie ww. prawa, wskazując, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem K. M. Orzeczenie organu I instancji z dnia 23 sierpnia 2022 r., odmawiające żądaniu Skarżącej, zostało w dniu 27 września 2022 r. uchylone w trybie odwoławczym z zaleceniem wyjaśnienia zakresu sprawowanej opieki oraz związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem), a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Organ odwoławczy zanegował także zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej u.ś.r.).
Powołaną na wstępie decyzją, wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji odmówił przyznania Stronie wnioskowanego świadczenia. Powołując się na ustalenia wywiadu środowiskowego, zeznania Skarżącej i jej brata, analizy dokumentacji medycznej ojca Strony oraz dokumentacji pracowniczej Skarżącej organ wywiódł, że jest ona jedyną osobą mogącą zapewnić opiekę ojcu. Matka Strony jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, zaś brat z uwagi na problemy zdrowotne (umiarkowany stopień niepełnosprawności i stan zdrowia psychicznego) nie może samodzielnie sprawować opieki nad rodzicami.
W opinii organu niewątpliwie ojciec Strony wymaga opieki we wszystkich czynnościach życia codziennego wobec czego Skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, tym samym zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Powołując się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ wskazał, że przyznanie świadczenia wyklucza jednak moment powstania niepełnosprawności u ojca Skarżącej.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. W dalszych wywodach, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, organ wskazał, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprzeczność z zasadą równości wyrażaną w art. 32 Konstytucji RP.
Odnosząc się do dalszych okoliczności sprawy organ odwoławczy wskazał, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do oceny przesłanek przyznania Stronie wnioskowanego świadczenia. W tym zakresie wyjaśniał, że niewątpliwe Skarżąca należy do osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zobowiązanych alimentacyjnie względem ojca. Matka Strony jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Kolejną przesłanką nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ wskazał, że chodzi o konieczność sprawowania opieki stałej, ciągłej, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, świadczenie ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność sprawowania ww. opieki.
Oceniając istnienie rzeczonego związku przyczynowego organ wskazał, że niespornie ojciec Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Legnicy w dniu 25 kwietnia 2022 r. Przyczyną niepełnosprawności są choroby neurologiczne oraz inne. Orzeczenie wydane zostało na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności jest datowany na dzień 22 marca 2022 r., sama niepełnosprawność istnieje od dnia 3 grudnia 2020 r. Z treści zaświadczenia lekarskiego z dnia 10 maja 2022 r. wynika, że u ojca Skarżącej rozpoznano jako chorobę główną krwotok mózgowy do półkul, podkorowy, rozpoznania współistniejące to rozrost gruczołu krokowego, spastyczne porażenie połowicze. Jako cel wydania zaświadczenia podano, że pacjent jest pod opieką lekarską, z powodu ww. chorób jest osobą leżącą.
Z ustaleń poczynionych w toku wywiadu środowiskowego wynikało, że ojciec Skarżącej (88 lat) mieszka i gospodaruje z żoną M. M. (84 lata) oraz Skarżącą (55 lat) i czasowo z synem K. M. (53 lata), który po zakończeniu remontu mieszkania rodziców ma zamiar tam zamieszkać. Obecnie cała rodzina mieszka w mieszkaniu Skarżącej, gdyż stan zdrowia rodziców uległ pogorszeniu wykluczając mieszkanie w dotychczasowym miejscu (na II piętrze bez windy). W październiku 2021 r. ojciec Strony doznał rozległego udaru mózgu, w wyniku czego doszło do połowicznego niedowładu ciała, przez okres dwóch miesięcy był osobą leżącą. Obecnie niedowład częściowo ustąpił i obejmuje cześć ciała od pasa w dół. Chory legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 25 kwietnia 2022 r. Ojciec Strony poza domem porusza się na wózku inwalidzkim, w domu nie ma takiej możliwości. Wymaga stałej lub długotrwałej opieki bez której nie jest w stanie zaspokoić żadnych swoich potrzeb.
Organ opisał bardzo ograniczony zakres czynności, które chory może wykonać samodzielnie (spożywanie podanych i przygotowanych uprzednio posiłków, zmiana pozycji z boku na bok). Skarżąca pomaga ojcu podnieść się z łóżka, ćwiczyć mięśnie nóg (prowadzanie po domu). Chory nie jest w stanie ustać dłużej niż pięć minut, siedzi samodzielnie podparty poduszkami. Zabiegi toaletowe odbywają się przy łóżku, tak jak i potrzeby fizjologiczne (przenośna toaleta z krzesełkiem). Na noc chory korzysta z pampersów. Ojciec Skarżącej ma dobry kontakt z otoczeniem, choć występują problemy z pamięcią. Wymaga pomocy w podaniu leków, ubieraniu, rozbieraniu, zmianie pościeli i bielizny. Poza udarem ojciec Strony choruje na nadciśnienie tętnicze, ma podwyższony cholesterol oraz nowotwór pęcherza moczowego. Wymaga mierzenia ciśnienia dwa razy dziennie.
Matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez lekarza orzecznika ZUS w dniu 23 października 2019 r., w którym wskazano, że jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Brat Strony jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, orzeczenie wydano do dnia 31 lipca 2021 r., zamierza on wrócić do pracy. Zgodnie z oświadczeniem pomaga on Skarżącej przy kąpieli ojca.
W toku postępowania dwukrotnie przesłuchano Stronę i jej brata. Skarżąca poza ww. okolicznościami wskazała, że jest zarejestrowana w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku, źródłem utrzymania jest emerytura rodziców (4.500 zł). Skarżąca pracowała do kwietnia 2020 r. ale zrezygnowała z uwagi na konieczność opieki nad ojcem. Oświadczyła, że podjęłaby pracę gdyby nie choroba rodziców. Poza opisanymi już okolicznościami dotyczącymi stanu zdrowia rodziców i sprawowanej opieki Strona podała, że matka ma problemy ze wzrokiem, choruje na reumatoidalne zapalenie stawów. Rodzice nie korzystają z usług opiekuńczych, gdyż ich zakres nie byłby wystarczający. Skarżąca oświadczyła, że posiada około 30 lat pracy. Od momentu choroby ojca (nowotwór pęcherza moczowego zdiagnozowany w 2007 r.) nie był on w stanie zająć się żoną, co czynił do tego momentu, od tego czasu opiekę nad obojgiem przejęła Strona łącząc ją z pracą zawodową.
W 2020 r. nastąpił nawrót choroby u ojca, co wykluczyło możliwość dalszej pracy. Pogorszenie stanu zdrowia wystąpiło również u mamy – straciła wzrok w lewym oku w wyniku odwarstwienia siatkówki, a w prawym wystąpiła choroba plamki żółtej. Przyjmuje zastrzyki raz na dwa miesiące, za które sama płaci. W październiku 2021 r. tato przeszedł udar stając się osobą całkowicie zależną od pomocy innych.
Brat Strony oświadczył, że jest niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym, choruje przewlekle na zespół lęku napadowego z agorafobią. Potwierdził opisane już fakty, nadto wskazał, że jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Potwierdził, że pomaga siostrze w kąpieli ojca. W kolejnych zeznaniach wskazał, że zawsze mieszkał z rodzicami i siostrą, w 2021 r. siostra kupiła mieszkanie, gdzie przeniosła się z rodzicami, zaś on pozostał w mieszkaniu rodziców. Wskazał, że w związku z chorobą zażywa leki przeciwdepresyjne, psychotropowe, neuroleptyki powodujące otępienie, senność, spowolnienie i problemy z pamięcią, co uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Leczy się i jest na utrzymaniu rodziców. Pomaga siostrze - pod jej nadzorem - w opiece nad rodzicami.
Organ wskazał na orzeczenie o niepełnosprawności brata Skarżącej podkreślając, że jest ono datowane do dnia 31 lipca 2021 r., nadto, że może on wykonywać pracę w warunkach chronionych.
Odnosząc się do przedstawionych ustaleń faktycznych organ wskazał, że ojciec Strony przeszedł udar w październiku 2021 r. i wówczas wymagał opieki, zaś Strona zaprzestała pracy od kwietnia 2020 r. Z wyjaśnień Skarżącej udzielonych w toku wywiadu środowiskowego wynikało, że wcześniej ojciec nie wymagał opieki, gdyż przed udarem opiekował się żoną. Skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających wskazywany przez nią fakt nawrotu choroby nowotworowej ojca, co miało uniemożliwić jej dalszą pracę. Z kwestionariusza wywiadu rodzinnego z dnia 21 czerwca 2022 r. wynika, że Strona czasowo zrezygnowała z pracy w czasie pandemii i zamierzała do niej wrócić, jednak z uwagi na chorobę matki wymagała ona opieki. Na tą okoliczność Strona nie przedłożyła dowodów (dokumentacji medycznej). Nadto z oświadczenia ojca Strony wynikało, że do października 2021 r. to on opiekował się żoną.
W opinii organu Strona nie wykazała aby wystąpił związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Organ wskazał także, że osoba niepełnosprawna ma syna zobowiązanego alimentacyjnie, który angażuje się w opiekę, nie pracuje i nie wskazał aby miał taki zamiar, nie legitymuje się obecnie orzeczeniem o niepełnosprawności, zatem może on świadczyć pomoc rodzicom. Powołując się na cel świadczenia pielęgnacyjnego organ stwierdził, że okoliczności faktyczne sprawy nie uzasadniają uwzględnienia wniosku Strony o przyznanie świadczenia.
W skardze Strona, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucała naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub "pomocy innej osobie" w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczeniem, co do istoty sprawy poprzez przyznanie Stronie świadczenia ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych wykładające pojęcie stałej opieki jako trwałej i długotrwałej wyznaczanej zakresem niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, warunkującej egzystencję odpowiadającą godności człowieka, obejmującej zapewnienie zaspokojenia normalnych potrzeb.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1634 ze zm. dalej: p.p.s.a.).
Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy czym w ramach tych uprawnień, poza wyjątkiem opisanym w art. 57a p.p.s.a., który w tej sprawie nie ma zastosowania, nie są związane zarzutami i wnioskami skargi.
Ta ostatnia uwaga ma zasadnicze znaczenie, gdyż ani zarzuty ani wnioski skargi nie są właściwe, zaś zaskarżony akt narusza przepisy prawa procesowego w stopniu warunkującym jego uchylenie. Zastrzeżenia Sądu budzi brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy faktów związanych z istnieniem związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, brak również oceny w zakresie przyczyn niepodejmowania przez Stronę aktywności zawodowej w związku z ww. opieką.
Poza zakresem rozważań należy pozostawić spór dotyczący wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd podziela korzystne dla Skarżącej stanowisko organu odwoławczego wywodzone z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I K 38/13 OTK-A 2014/9/104) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ta zatem okoliczność, wbrew poglądom wyrażanym w decyzji przez organ I instancji, nie ma istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie.
W zakresie pozostałych uwarunkowań przyznania wnioskowanego świadczenia stanowisko organów należy ocenić jako błędne, gdyż postępowanie organów w tej sprawie uchybia przepisom prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.). Błędy w tym zakresie, w szczególności brak wezwania Strony do wykazania faktów przez nią wskazywanych, brak rozważenia przesłanki niepodejmowania przez Stronę pracy zarobkowej doprowadziła do nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego i przedwczesnego uznania, że Skarżąca nie jest uprawniona do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Rację mają organy obu instancji, że celem tego przepisu jest częściowe wynagrodzenie – poprzez ww. świadczenie – osobom zdolnym do pracy rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu wskazanym w ustawie. Nie jest to świadczenie adresowane do osoby niepełnosprawnej ale do podmiotu sprawującego opiekę. Nie chodzi tu także o jakąkolwiek opiekę ale taką, której zakres, natężenie wykluczy możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia.
Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Analiza istnienia owego związku przyczynowego - pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) - wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze istotny jest stan zdrowia osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które faktycznie jest w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki oraz pomocy innych osób. Kolejnym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest wyjaśnienie, czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
Wreszcie obszarem wymagającym zbadania jest relacja pomiędzy faktem rezygnacji z pracy jej niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W tym zakresie ustalenia powinny dotyczyć momentu i przyczyn zaprzestania aktywności zawodowej jak również zdolności i możliwości podjęcia zatrudnienia.
Jak wynika z akt sprawy organy nie negują okoliczności odnoszących się do braku jakiejkolwiek samodzielności osoby niepełnosprawnej – ojca Skarżącej, nie podważają, że wymaga on opieki całodobowej, stałej i długotrwałej. Ta część ustaleń i wnioskowania organów nie budzi zastrzeżeń, istotnie ojciec Skarżącej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, ubezwłasnowolnioną, wymagającą opieki w zakresie wskazanym w powołanym przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r., co potwierdza zebrany materiał aktowy.
Istotne zastrzeżenia dotyczą natomiast dalszych ustaleń wymaganych dla oceny istnienia wskazanego związku przyczynowego, tj. zakresu sprawowanej przez Stronę opieki oraz przyczyn rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z tą opieką.
Obie sfery łączą się ze sobą w sposób istotny, zakres sprawowanej opieki niewątpliwie wyznaczają możliwości opiekuna w zakresie jego aktywności zawodowej, nie jest przy tym jedyne kryterium, ważne są bowiem okoliczności dotyczące dotychczasowego przebiegu kariery zawodowej i możliwości fizyczne, zawodowe podjęcia zatrudnienia przez opiekuna.
W realiach rozpoznawanej sprawy te fakty w ogóle nie były przez organ rozważane, skupił się on wyłącznie na przesłance rezygnacji z zatrudnienia, przy czym i w tym zakresie należy wytknąć organowi błąd w prowadzonym postępowaniu. Rozpoczynając od tej kwestii dostrzec trzeba, że uchylając pierwszą decyzję organu I instancji, datowaną na dzień 23 sierpnia 2022 r., organ odwoławczy nakazał wyjaśnienie powodu rezygnacji Strony z pracy, w tym okoliczności dotyczących jej zatrudnienia, stanu zdrowia mamy, przedstawienie dokumentów uzasadniających twierdzenia o pogorszeniu się stanu jej zdrowia, co było powodem przejęcia nad nią opieki i rezygnacji z zatrudnienia.
Realizując te zalecenia organ I instancji wystąpił o wskazaną dokumentację, którą Skarżąca uzupełniła przedkładając dokumenty związane z zatrudnieniem oraz chorobą mamy.
Oceniając okoliczności sprawy w ponownie wydanej decyzji organ I instancji nie negował omawianego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez Stronę z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki, odmowę przyznania świadczenia oparł na innej podstawie, co wyjaśniono.
Działając w trybie odwoławczym organ II instancji przyjął pogląd odmienny. Wskazał na brak dowodów potwierdzających pogorszenie się stanu zdrowia mamy Skarżącej, a tym samym związku pomiędzy rezygnacją z pracy a ww. okolicznością. Umknęło jednak organowi, że w toku ponownie składanych wyjaśnień Strona wskazała na nawrót choroby ojca jako powód rezygnacji z pracy. Okoliczność ta była wskazana na etapie postępowania przed organem I instancji, który winien wezwać Stronę do wyjaśnienia tej kwestii i przedłożenia niezbędnych w tym zakresie dowodów. Jednakże organ ten wyjaśnienia Strony uznał za wystarczające, zatem skoro ich negacja nastąpiła na etapie organu odwoławczego, to stosownie do zasady dwuinstancyjności winien on taki dowód przeprowadzić, względnie skorzystać z uprawnień procesowych i kierując się zapisem art. 136 § 1 k.p.a. zlecić przeprowadzenie postępowania uzupełniającego organowi, który wydał decyzję.
Negując brak przedstawienia przez Stronę dowodów na poparcie swych twierdzeń organ odwoławczy nie wezwał o ich przedstawienie, przy czym co istotne, organ I instancji okoliczności tych i złożonych przez Stronę dowodów nie negował, odmowę przyznania świadczenia wspierając na zupełnie innej podstawie.
Takie działnie narusza wskazane na wstępie zasady prowadzenia postępowania, przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności, nakazującą rozpoznanie sprawy przez organy dwóch instancji i to w jej całokształcie. Uprawnienia organu odwoławczego nie mogą sprowadzać się do kontroli poprawności stanowiska przedstawionego w decyzji I instancji, winny zbadać sprawę ponownie w granicach wytyczanych normami art. 138 i art. 136 k.p.a.
W tym postępowaniu zasadom tym uchybiono, co godzi również w zasadę zaufania wyrażaną w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z jego brzmieniem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przyjęcie odmiennego poglądu prawnego przez organ odwoławczy jest niewątpliwie dopuszczalne, jednakże musi się on wspierać na kompletnym materiale dowodowym, którego zebranie i ocena, co do zupełności, obarcza organ prowadzący postępowanie, do czego obligują zapisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie organów w tej sprawie narusza także i te przepisy, gdyż podstawą odmowy przyznania świadczenia jest brak wykazania przez Stronę okoliczności, których wyjaśnienia od niej nie żądano, zaś w orzeczeniu I instancji przyjęto, że złożone dokumenty nie budzą zastrzeżeń.
Takie działanie stanowi swoistą pułapkę dla Strony i nie może być przez Sąd aprobowane. Wywodząc inną podstawę odmowy przyznania świadczenia organ odwoławczy w realiach tego sporu winien wezwać Stronę do złożenia dowodów potwierdzających jej twierdzenia, w tym przypadku nawrót choroby ojca. Żądanie takie ma umocowanie w powołanych już przepisach art. 15, art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a ale także w zasadzie informowania – art. 9 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tej ostatniej normy: w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1).
W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. (§ 2).
Krytycznie także ocenić trzeba sposób przeprowadzenia dowodu z przesłuchania Strony, w istocie omawiana czynność sprowadza się do przyjęcia od Skarżącej oświadczenia, brak w nim dążenia organu do pozyskania niezbędnych informacji stanowiących istotę sprawy, czyli powody zaprzestania pracy w kwietniu 2020 r. Dowód z przesłuchania świadka, czy strony winien prowadzić do pozyskania faktów, a zadaniem organu przy realizacji tej czynności dowodowej jest wskazanie jakie konkretnie okoliczności powinny zostać wyjaśnione poprzez formułowanie względem osoby przesłuchiwanej odpowiednich pytań. Czynność ta nie może być zastępowana przez swobodne oświadczenia, które stanowi inny rodzaj dowodu.
Niezależnie od tego działaniu organu odwoławczego należy zarzucić naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak już wskazano w sprawie zabrakło jakichkolwiek rozważań, co do możliwości podjęcia przez Stronę zatrudnienia już po wydanym wobec jej ojca orzeczeniu stwierdzającym znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżąca na żądanie organu I instancji, zasadnie wywołane decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2022 r., przedstawiała dokumentację pracowniczą. Ta jednak nie została przez organy oceniona pod kątem wskazanej okoliczności – niepodejmowania zatrudnienia. Tymczasem dokumenty te będą pomoce w ocenie istotnych dla sprawy okoliczności, tj. potencjalnej możliwości podjęcia przez Stronę zatrudnienia, tj. czy dysponuje ona doświadczeniem zawodowym, czy dotychczasowe jej postępowanie (przebieg kariery zawodowej) pozwala na wyprowadzenie wniosku, że jest lub była aktywna na rynku pracy, a powodem niepodejmowania pracy jest wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad rodzicami. W tym kontekście zabrakło także oceny zakresu zaangażowania Skarżącej w opiekę nad ojcem.
Sąd– co wyjaśniono na wstępie rozważań - upoważniony jest do oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie prowadzi postępowania dowodowego i nie może zastępować organów w czynieniu ustaleń faktycznych, czy ocenie zebranych dowodów w sytuacji jej braku.
Dostrzeżone uchybienia przepisom prawa procesowego mają wpływ na wynik sprawy, a to powoduje konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji z zaleceniem uzupełnienia postępowania dowodowego o wskazane przez Sąd okoliczności faktyczne. Przeprowadzając dowody organy będą zobowiązane do respektowania uprawnień procesowych Strony, czynnego jej udziału w postępowaniu oraz dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej poprzez właściwie dookreślenie okoliczności, których ustalenie i wykazanie jest istotne z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przy czym takie postępowanie winno cechować organy obu instancji.
Końcowo stwierdzić trzeba, że Sąd nie podziela argumentacji organu wywodzącej, że wobec istnienia innych krewnych tego samego stopnia (brat Skarżącej) nieuzasadnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 925/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Zgodnie z jego tezą w sytuacji gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki.
Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się oświadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt naruszają powołane przepisy prawa procesowego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.