Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] (nr [...]), wydana po rozpoznaniu odwołania strony od decyzji Burmistrza Gminy W. (zastępowanego w ramach upoważnienia administracyjnego) z dnia [...] ([...]), na mocy której organ drugiej instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1, ust. 3, ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5 oraz art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że:
- 1) odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 sierpnia 2020 r. do 31 października 2020 r.;
- 2) przyznał stronie bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem R. D., od 1 listopada 2020 r.:
- a) w wysokości 1.830 zł miesięcznie – na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.;
- b) w wysokości 1.971 zł miesięcznie – od dnia 1 stycznia 2021 r.
Jak wynika z zaskarżonej decyzji, strona, reprezentowana przez adwokata M. Ż., złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wniosek ten, datowany na 18 sierpnia 2020 r., wpłynął do organu w dniu 20 sierpnia 2020 r. We wniosku strona oświadczyła, że w przypadku wydania decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania strona wnosi o uchylenie decyzji na mocy której przyznano jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Decyzją z dnia [...] ([...]) organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskowane świadczenie nie może być przyznane albowiem w stanie faktycznym sprawy nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., a ponadto, strona posiada ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznane jej do 31 października 2020 r., a w toku postępowania oświadczyła, ze nie zrezygnuje z ustalonego jej prawa do zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z oświadczeniem strony, w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie złoży wniosku o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego na nowy okres zasiłkowy, tj. 2020/2021, który rozpoczyna się od 1 listopada 2020 r.
W następie wniesionego przez stronę odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało orzeczenie merytoryczno-reformatoryjne, tj. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o przyznaniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, od dnia 1 listopada 2020 r.
Organ odwoławczy nie podzielił przyjętej przez organ pierwszej instancji wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. i uznał, że brzmienie tego przepisu nie stanowi przeszkody do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium zwróciło uwagę, że wyrok ten nie wywołuje wprawdzie skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, ale powoduje jednak konieczność wykładni przepisów ustawy w sposób korelujący ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał.
Dodało, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano pogląd (przykładowo, w wyrokach powołanych w decyzji), że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Z tych względów, organ drugiej instancji przeprowadził merytoryczną ocenę wniosku, z pominięciem treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., dochodząc do wniosku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że strona sprawuje nad ojcem opiekę w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Opieka ta wyklucza podjęcie przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Wobec faktu, że w okresie od dnia 1 sierpnia 2020 r. do 31 października 2020 r. wnioskodawcy przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz mając na uwadze treść oświadczenia strony z dnia 24 września 2020 r. o następującej treści: "[...] nie będę rezygnował z przyznanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, które przyznane jest do 31.10.2020 r. Ze względu na toczące się postępowanie o świadczenie pielęgnacyjne z mojego wniosku, na następny okres, czyli od listopada 2020 r. nie będę składał wniosku o przyznanie mi ponownie specjalnego zasiłku opiekuńczego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane stronie bezterminowo, od dnia 1 listopada 2020 r.
Kolegium nawiązało do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5 u.ś.r. i podniosło, że strona nie zrezygnowała z przyznanego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego jakie pobierała do dnia 31 października 2020 r., a zatem świadczenie pielęgnacyjne zostało jej przyznane od 1 listopada 2020 r., bezterminowo.
Decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. stała się przedmiotem skargi, jaką wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym ustalenia daty początkowej przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego oraz wydania orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 sierpnia 2020 r., ewentualnie zaś, wnosząc o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu, polegającą na uznaniu, że przepis ten wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- 2) art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w sprawie maiło miejsce.
W rozwinięciu zarzutów skargi skarżący podniósł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji w zakresie przyjętego w zaskarżonej decyzji okresu na jaki przyznano stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem strony, we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie dokonała ona wyboru świadczenia o jakim stanowi art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., a zatem, nie może być pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Skarżący podniósł, że w sprawie organ drugiej instancji nie uwzględnił okoliczności, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż mogła dokonać wyboru świadczenia i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że skarga nie zawiera zarzutów, ani argumentacji, która pozwalałaby na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem organu, wbrew temu co wskazał pełnomocnik skarżącego, strona nie zrezygnowała z prawa pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zatem w wydanej decyzji organ obowiązany był uwzględnić przyznany i wypłacony stronie specjalny zasiłek opiekuńczy za okres od 1 sierpnia 2020 r. do 31 października 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Porządkująco należy wskazać, że w sprawie nie jest sporna kwestia spełnienia przez stronę normatywnych przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kwestie sporne dotyczą natomiast daty początkowej ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odstąpił od ustalenia daty świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z normą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. (czyli od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) powołując się na to, że od dnia 1 sierpnia 2020 r. do 31 października 2020 r. strona miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w oświadczeniu z dnia 24 września 2020 r. wskazała, że nie będzie rezygnować z prawa do tego rodzaju zasiłku, jaki został jej przyznany do 31 października 2020 r.
W ocenie Sądu, w realiach faktycznych rozpatrywanej sprawy nie można zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. naruszenia prawa w zakresie przyjętej w zaskarżonej decyzji daty początkowej świadczenia pielęgnacyjnego, które organ ten ustalił od dnia 1 listopada 2020 r. Konstatacja ta nie oznacza wcale, że Sąd zaaprobował w całości argumentację organu zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Uwagi Sądu, o czym niżej, nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, dlatego też skargę w sprawie Sąd oddalił.
Oczywiście słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że nie jest możliwe jednoczesne pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Do takiego wniosku niewątpliwie prowadzi wykładnia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. Niemniej, nie można zgodzić się z wyrażonym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem co do tego, iż okoliczność że skarżący miał już wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 sierpnia 2020 r. do 31 października 2020 r. definitywnie wykluczała możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 października 2020 r., tj. od dnia złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Idąca w tym kierunku argumentacja w istocie pomija bowiem sens normy prawnej wyrażonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje min. w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zakresie znajdującym zastosowanie w sprawie stanowi z kolei, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. należy zatem rozumieć w ten sposób, że w sytuacji spełnienia przez beneficjenta uprawnień do obu świadczeń, których jednoczesne pobieranie zostało wykluczone przez przepisy prawa, ustawodawca daje uprawnionemu możliwość wyboru jednego z nich, tj. takiego, które uprawniony uważa za bardziej dla siebie korzystne.
Pogląd ten w świetle aktualnej linii orzecznictwa sądowego, należy uznać za dominujący. W judykatach (por. przykładowo: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 897/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18, CBOSA) akcentuje się, że przyznanie wcześniej (a nawet pobranie) specjalnego zasiłku opiekuńczego, co do zasady, nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres.
Należy zaakcentować, że korzystna dla osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne a posiadające ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego linia orzecznictwa dotyczy sytuacji prawnych, w których intencja strony co do rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego została wyrażona jednoznacznie i składający to oświadczenie nie zmienił swojego stanowiska w toku postępowania. W rozpoznawanej sprawie tymczasem, przypadek tego rodzaju nie zaistniał. Wprawdzie we wniosku z dnia 18 sierpnia 2020 r. skarżący wskazał, iż w sytuacji wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne wnosi o uchylenie z dniem wydania decyzji rozstrzygnięcia przyznającego specjalny zasiłek opiekuńczy, niemniej jednak już w toku postępowania administracyjnego stanowisko to zmieniło się. Na karcie 38 akt administracyjnych znajduje się bowiem oświadczenie skarżącego z dnia 24 września 2020 r., w którym wskazał on, że "nie będzie rezygnował z przyznanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, które przyznane jest do 31 października 2020". W dalszej części tego oświadczenia wskazano, że ze względu na toczące się postępowanie dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy okres (od listopada 2020 r.) skarżący nie będzie wnioskował o przyznanie mu ponownie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Mając na uwadze tak wyrażone stanowisko strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało się do norm proceduralnych wynikających m.in. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a., wysyłając do pełnomocnika strony (adwokata) zawiadomienie z dnia 6 października 2020 r., w którym nie tylko poinformowano o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, ale również podkreślono, że jedną z przeszkód dla przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego na mocy decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] Co najistotniejsze, w dalszej części tego pisma jednoznacznie podkreślono, że strona złożyła oświadczenie, iż nie będzie rezygnować z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego do 31 października 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie to zostało odebrane przez pełnomocnika skarżącego w dniu 9 października 2020 r. i pozostało bez reakcji z jego strony.
W tej sytuacji należy uznać, że to dokument z dnia 24 września 2020 r. zawiera aktualne i tym samym wiążące dla organu oświadczenie strony i tylko w kontekście tego oświadczenia należy oceniać zasadność wniosku w odniesieniu do ram czasowych ustalenia praw do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie nie sposób czynić organowi zarzutu (jakkolwiek takowy nie został sformułowany w skardze), jakoby ten niedostatecznie jasno i precyzyjnie zmierzał do ustalenia stanowiska strony w sprawie, skoro skarżący swoje żądanie określił dostatecznie stanowczo, a poinformowany o tym pełnomocnik (adwokat) nie zweryfikował tego stanowiska i pismo organu z dnia 6 października 2020 r. pozostawił bez odpowiedzi. Uzupełniająco należy wskazać, że do kwestii złożonego przez stronę wspomnianego oświadczenia w żaden sposób nie nawiązał również pełnomocnik organu w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, choć w uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wyraźnie odwołał się do tego, że strona w toku postępowania oświadczyła, że nie zrezygnuje z przyznanego jej do dnia 31 października 2020 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Zawarta w odwołaniu argumentacja pełnomocnika strony co do stanowiska strony w spornej kwestii ma charakter niezwykle ogólnikowy i nie do końca przystaje do okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy.
Należy również zauważyć, że w skardze pełnomocnik odnosi się wyłącznie do pierwotnego żądania strony, wyrażonego we wniosku (wyartykułowanego w punkcie 3 pisma inicjującego postępowanie). Nie zwraca natomiast uwagi na ostatecznie sformułowane stanowisko skarżącego w oświadczeniu z dnia 24 września 2020 r., które zasadniczo odmiennie odnosi się do kwestii rezygnacji strony z pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Trzeba odnotować, że z oświadczenia strony datowanego na 24 września 2020 r. jednoznacznie wynika, że skarżący nie zamierza rezygnować ze specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego mu do 31 października 2020 r. Oświadcza natomiast, że z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie występował z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w nowym okresie zasiłkowym, tj. od listopada 2020 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że o ile w oświadczeniu z 24 września 2020 r. strona wyraża w ogóle wolę rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jedynie na przyszłość, tj. od listopada 2020 r. Jasnym jest zatem, że stanowisko strony wyrażone w omawianym dokumencie jest zasadniczo odmienne od wyrażonego w punkcie 3 wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jest ono przy tym wiążące dla organów, jako że zostało złożone już w toku postępowania i ani strona, ani jej pełnomocnik nie zweryfikowali tego oświadczenia, czy też nie odwołali go. Mając natomiast na uwadze powierzenie przez stronę sprawy profesjonalnemu pełnomocnikowi nie było – zdaniem Sądu – podstaw ku temu, by organ ponownie (po wysłaniu pisma z 6 października 2020 r.) zwracał się do pełnomocnika strony w kwestii ostatecznego stanowiska strony w spornym zakresie. W sprawie, w świetle całokształtu przedstawionej argumentacji, nie doszło zatem do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Również zarzuty podniesione w skardze okazały się niezasadne, albowiem w świetle całokształtu okoliczności faktycznych nie można uznać, ze organ naruszył - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Końcowo należy dodać, że podniesiona w skardze argumentacja odnosząca się do uprawnienia strony do wyboru świadczenia korzystniejszego, choć co do zasady prawidłowa, to nie może być uznana za trafną w okolicznościach faktycznych sprawy właśnie z uwagi na to, że w piśmie z dnia 24 września 2020 r. strona jednoznacznie oświadczyła, że nie zamierza rezygnować z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego jej do 31 października 2020 r. W tym stanie faktycznym, wobec oceny organu, że strona spełnia przesłanki normatywne z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przyznanie jej wnioskowanego świadczenia od 1 listopada 2020 r. należało uznać za rozstrzygnięcie podjęte na podstawie i w granicach prawa.
Kierując się przedstawioną argumentacją i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) wywiedzioną w sprawie Sąd w całości oddalił.