Uzasadnienie
A. S. (dalej jako wnioskodawca, strona lub skarżący) w dniu 7 listopada 2022 r. złożył do Ośrodka Pomocy Społecznej w Górze wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem A. S. (dalej jako ojciec strony, ojciec skarżącego lub podopieczny). Do wniosku strona załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania Niepełnosprawności w Powiecie Górowskim z dnia 15 maja 2008 r., zaliczające ojca wnioskodawcy do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Ponadto dołączono obszerną dokumentację medyczną ojca strony, z której wynika, że ojciec strony posiada zaawansowane zmiany zwyrodnieniowo-dyskopatyczne kręgosłupa, zaawansowane zmiany zwyrodnieniowe stawów obwodowych, głównie biodrowych i kolanowych, przewlekłą chorobę niedokrwienną serca i cukrzycę typu 2 – insulinoterapia. W zaświadczeniu lekarskim wskazano, że podopieczny ma znacznie ograniczoną zdolność do samodzielności i samoobsługi, wymaga stałej pomocy innych osób.
Burmistrz Góry (dalej jako organ pierwszej instancji) decyzją z dnia 1 lutego 2023 r., nr OPS.4702.58.IX.2023, odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ pierwszej instancji wskazał, że ustalony stopień niepełnosprawności ojca strony datuje się od 3 marca 2008 r., niepełnosprawność istnieje od 2006 r. Zatem niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w okresie nauki w szkole, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto ojciec wnioskodawcy pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według organu, w czynnościach życia codziennego ojcu strony częściowo pomaga jego małżonka. Ustalono, że wnioskodawca był osobą aktywną zawodowo, posiada 33 lata stażu pracy i obecnie nie podejmuje zatrudnienia ze względu na opiekę nad rodzicami, zrezygnował też z wyjazdu zarobkowego za granicę.
W odwołaniu strona nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem. Skarżący podkreślił, że oboje rodzice wymagają opieki, gdyż jego ojciec aktualnie nie porusza się samodzielnie, zaś matka nie jest w stanie sprawować opieki, ponieważ sama jest schorowana i porusza się o kulach ze względu na chorobę stawów i zwyrodnienia. Obecnie matka jest na etapie ustalania niepełnosprawności, oczekuje na dokumentację od lekarza i komisję. Strona podkreśliła, iż jest osobą całkowicie dyspozycyjną i poświęca praktycznie cały swój czas na opiekę nad rodzicami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej jako organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia 10 marca 2023 r., nr SKO/RŚ-423/130/2023, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a skoro tak – w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Ponadto Kolegium stwierdziło, że małżonka ojca strony jest osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bez znaczenia jest to, czy małżonka ojca z uwagi na własny stan zdrowia była w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem. Ustawodawca bowiem uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Ustawodawca przesądził, że do udzielania pomocy i wsparcia w pierwszej kolejności zobowiązani są względem siebie małżonkowie.
Wynikający z art. 23 i art. 27 k.r.o. obowiązek wzajemnej pomocy małżonków uzasadnia uwzględnianie tych przepisów przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W skardze do tut. Sądu skarżący zakwestionował stwierdzony przez organ odwoławczy brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu nieposiadania przez małżonkę ojca skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący przyznał, że w chwili wydawania decyzji ostatecznej jego matka pozostawała w trakcie ustalania stopnia niepełnosprawności i z dniem 10 marca 2023 r. taką decyzję otrzymała. Według skarżącego jego rodzice są obecnie uzależnieni w całkowitym stopniu od jego opieki, bez której nie mogą normalnie funkcjonować. Do skargi skarżący dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 10 marca 2023 r., nr 55/2023 wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie Górowskim, na podstawie którego matka skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano na stałe, niepełnosprawność istnieje od – nie da się ustalić, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 lutego 2023 r. Z orzeczenia wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz.2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga nie podlega uwzględnieniu.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Należy zwrócić uwagę, że wątpliwości występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych związane ze stosowaniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wyjaśnił, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy.
Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
Podkreślono także, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki.
Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 K.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego.
W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 K.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze u.p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego Kolegium nie naruszyło art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez uznanie, że brak legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do alimentacji, nawet jeśli zostanie ustalone, że taki współmałżonek ze względu na stan zdrowia i warunki osobiste nie jest w stanie sprawować opieki. Skoro ojciec skarżącego pozostawał w związku małżeńskim, a jego żona na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przyznanie świadczenia było niedopuszczalne.
Zatem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje powoływanie się przez skarżącego na wydane w dniu 10 marca 2023 r. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki skarżącego. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie posiadało wiedzy o zapadłym orzeczeniu. Ponadto w dniu 10 marca 2023 r. nie było ono orzeczeniem ostatecznym, a z jego pouczenia wynikało, że przysługuje od niego w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia prawo wniesienia odwołania do Wojewódzkiego Zespołu do Spaw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim.
W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. Sąd orzekł o jej oddaleniu w całości.