Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 28 listopada 2019 r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2019 poz. 511), art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. 2019 poz. 294) oraz art. 15 ust 2h ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2019 poz. 688), Zarząd Powiatu T. ogłosił rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na powierzenie organizacji pozarządowej lub innemu podmiotowi określonemu w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2019 poz. 688) realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie Powiatu T. w 2020 roku.
W §1 tej uchwały postanowiono, co następuje: " Po rozpatrzeniu ofert złożonych w konkursie na realizację zadania publicznego w 2020 roku z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz po uwzględnieniu opinii Komisji Konkursowej powierza się wykonanie zadania publicznego wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie jego realizacji w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa na terenie Powiatu T. w 2020 roku niżej wymienionej organizacji pozarządowej:1/ nazwa i adres organizacji: Stowarzyszenie [...], ul. [...], [...] P., 2/ nazwa zadania: "Prowadzenie dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie Powiatu T. w 2020 roku",3/ kwota dotacji: 128 040, 00 złotych brutto.
W przepisie §2 tej uchwały jej wykonanie powierzono Przewodniczącemu Zarządu Powiatu T. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Fundację [...] we W. (dalej: strona skarżąca, Fundacja),która domagała się stwierdzenia nieważności tej uchwały i zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:
1/ art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez przyjęcie:
- - identycznej oceny punktowej (8) oferty Stowarzyszenia [...] oraz oferty Fundacji [...] (pomimo skali od 0 do 10 punktów) pod względem kryterium "koszt realizacji" i bez zastosowania obiektywnego miernika pozwalającego na różnicowanie punktacji;
- - identycznej oceny punktowej (8) oferty Stowarzyszenia [...] oraz oferty Fundacji [...] (pomimo skali od 0 do 10 punktów) pod względem kryterium "wysokość finansowego wkładu własnego, wiarygodność wkładu własnego" i bez zastosowania obiektywnego miernika pozwalającego na różnicowanie punktacji;
- - wyższej lub identycznej oceny punktowej (9 lub 8) oferty Stowarzyszenia [...] oraz oferty Fundacji [...] (pomimo skali od 0 do 10 punktów) pod względem kryterium "doświadczenie Oferenta w realizacji podobnych zadań" i bez zastosowania obiektywnego miernika pozwalającego na różnicowanie punktacji oraz jej weryfikację;
2/ art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez przyjęcie maksymalnej oceny punktowej (10 punktów w skali od 0 do 10 pkt) dla oceny dotychczasowej współpracy Stowarzyszenia [...] z administracją publiczną, rzetelne oraz terminowe wykonywanie i rozliczanie zadań zleconych w latach ubiegłych, a niższą (obniżoną bez uzasadnienia) ocenę punktową (8) oferty Fundacji [...] 3/ art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez niedookreślenie w ogłoszeniu konkursowym kryteriów oceny ofert uniemożliwiające obiektywną weryfikację oceny, a przez to dokonywanie przez organ oceny dowolnej i arbitralnej.
Ponadto strona skarżąca podniosła zarzut zastosowania kryterium "wysokości finansowego wkładu własnego" wbrew ustawie, która dla formy jaką jest "powierzenie" nie przewiduje możliwości zastosowania takiego kryterium oraz zastosowanie wieloczłonowego i złożonego kryterium pod nazwą "spójny harmonogram planowanych dyżurów adwokatów i radców prawnych, miejsce, szczegółowy opis zadania spójny z kosztorysem" w sytuacji gdy "miejsce" dyżurów nie było w ogóle określone w ogłoszeniu konkursowym.
W uzasadnieniu skargi Fundacja wywodziła, że zaskarżony akt został wydany przez organ samorządu terytorialnego (zarząd powiatu) w sprawie z zakresu administracji publicznej, której przedmiotem było rozstrzygnięcie otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, o których mowa w ustawie z dnia 05.08.2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej. Skarżąca jako uczestnik konkursu ma interes prawny w zaskarżeniu tego aktu na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż z powodu istotnego naruszenia prawa, oferta skarżącej została wadliwie oceniona (zaniżona ocena) nie zostało jej powierzone prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i o edukacji prawnej.
Według skarżącej Fundacji organ naruszył art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez niedookreślenie w ogłoszeniu konkursowym kryteriów oceny (kryteriów stosowanych przy wyborze) ofert uniemożliwiające obiektywną weryfikację oceny, a przez to dokonywanie przez komisję opiniującą/organ oceny dowolnej i arbitralnej. Zdaniem skarżącej rozumienie i implementacja kryteriów stosowanych przy wyborze ofert w tym przypadku nie powinno odbiegać od tego w jaki sposób jest pojmowane na gruncie ustawy o zamówieniach publicznych (czego wymaga spójność systemowa prawa), ponieważ w jednym i drugim przypadku rzecz idzie o wydatkowanie środków publicznych. Na gruncie zamówień publicznych kryteria oceny powinny być precyzyjne i dookreślone, tak aby eliminować arbitralność rozstrzygania. Tego warunku nie spełnia ogłoszenie otwartego konkursu na realizację zadania publicznego stanowiące załącznik do uchwały nr 41/2019 z 31.10.2019 r. operując frazesami w stylu "koszt realizacji" czy też "Doświadczenie Oferenta w realizacji podobnych zadań" bez podania obiektywnych mierników tych kryteriów.
Taki patologiczny sposób oceny oferty jest w wydaniu komisji/zarządu powiatu t. systematyczny, umożliwiający ustawienie pozytywnego rozstrzygnięcia zawsze (począwszy od roku 2016, 2017, 2018, 2019) na Stowarzyszenie [...], a nigdy na inną konkurującą ofertę.
Zarząd Powiatu T. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ wskazał, że pomimo podpisania wniesionej skargi przez radcę prawnego J. B. do skargi nie załączono dokumentu pełnomocnictwa. Według organu podmiot skarżący reprezentowany jest przez J. B. pełniącego funkcję Prezesa Zarządu skarżącej Fundacji. Ponadto organ wniósł o dopuszczenie dowodu z wystąpienia pokontrolnego z dnia 29 grudnia 2017r. nr [...] na okoliczność wcześniejszej weryfikacji i braku zastrzeżeń do procesu wyłaniania ofert, w szczególności stosowanych kryteriów. Organ podniósł,że podstawą rozstrzygnięcia były ustalenia poczynione przez powołaną w celu weryfikacji złożonych ofert komisję konkursową w 4 osobowym składzie. Przedmiotowa skarga złożona przez jeden z biorących udział w konkursie podmiotów i stanowi jedynie zastrzeżenia do oceny merytorycznej złożonych ofert, dokonanej przez komisję konkursową.
Skarga przyjmuje zatem charakter trybu odwoławczego, niedopuszczalnego w niniejszej sprawie z uwagi na jego nieokreślenie w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W ocenie organu, zaskarżona uchwała w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie organizacji pozarządowej lub innemu podmiotowi określonemu w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie Powiatu T. w 2020 r. została wydana zgodnie z przewidzianym trybem, przez organ do tego powołany i po przeprowadzeniu stosownej procedury.
Również uchwała o ogłoszeniu otwartego konkursu ofert na powierzenie organizacji pozarządowej lub innemu podmiotowi określonemu w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie Powiatu T. w 2020 r. została wydana zgodnie z przewidzianym trybem, na podstawie właściwych przepisów i wytycznych sformułowanych na podstawie dotychczasowego funkcjonowania punktów nieodpłatnych porad prawnych. Postępowanie konkursowe prowadzone było w oparciu o ustawę z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie z art. 15 ust. 2a ww. ustawy, Zarząd Powiatu T. ogłaszając otwarty konkurs ofert powołał komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert, natomiast w skład komisji konkursowej weszli przedstawiciele Zarządu Powiatu jako organu wykonawczego.
Zgodnie z uchwałą Zarządu Powiatu T. nr [...] z dnia 31 października 2019 r. przyjęto wskazane w niej kryteria oceny złożonych ofert i wyboru jednej z ofert, ustalone na podstawie art. 15 ust 1 pkt. 1-6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komisja konkursowa w pierwszej kolejności przystąpiła do ustalenia spełnienia przez złożone oferty wymagań formalnych, który umożliwiały przystąpienie do oceny merytorycznej złożonych ofert. W zakresie oceny merytorycznej złożonych ofert, komisja konkursowa Posiłkowała się wytycznymi zawartymi w ogłoszeniu o otwartym konkursie na realizację zadania publicznego. Podstawą rozstrzygnięcia i wydania zaskarżonej uchwały była rekomendacja Komisji Konkursowej poprzedzona wszechstronną weryfikacją złożonych ofert.
Zdaniem organu, postępowanie zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty, jak również sama treść uchwały w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie organizacji pozarządowej lub innemu podmiotom określonemu w ustawie z dnia o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie Powiatu T. w 2020 r. nie zostało obarczone jakimkolwiek naruszeniem prawa, ponieważ organ podejmował działania w oparciu i na podstawie obowiązujących przepisów prawa.
Ponadto w ocenie organu, ewentualne zastrzeżenia dotyczące merytorycznej oceny złożonych ofert winny być rozstrzygane w formie nadzoru prawnego Wojewody lub nadzoru finansowego Regionalnej Izby Obrachunkowej. Organ Nadzoru Wojewody dwukrotnie przeprowadził kontrole, których przedmiotem było przygotowanie organizacyjne Powiatu do wykonania zadania. W toku czynności kontrolnych organ nadzoru zweryfikował prawidłowość przeprowadzenia otwartych konkursów ofert, w celu wyłonienia organizacji pozarządowej, która poprowadzi punkt nieodpłatnej pomocy prawnej w latach 2016, 2017 i 2018, w szczególności w zakresie kryteriów stosowanych podczas wyłaniania ofert, a kwestionowanych przez skarżącego w niniejszej skardze. W wyniku kontroli stwierdzono, że postępowania konkursowe zostały przeprowadzone oraz udokumentowane prawidłowo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Badanie merytorycznej zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi poprzez ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. Natomiast skarga jest niedopuszczalna, jeżeli nie spełnia ustawowo określonych warunków odnośnie przedmiotu skargi, jej formy i treści.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowo-administracyjnych. Natomiast granice kognicji rzeczowej sądu administracyjnego doprecyzowane zostały w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto jak wynika dalej z przepisów § 2a i § 3 art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w: 1/ sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, 2/ w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Wyszczególnienie w cytowanym wyżej przepisie art.3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. wymienionych wyżej aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi ono katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych.
Jednocześnie w przepisie art. 5 p.p.s.a. ustawodawca w sposób enumeratywny określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc,że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach, między innymi:
- 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej;
- 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;
- 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (...).
Określając zatem - z punktu widzenia wskazanej wyżej kognicji sądu administracyjnego - przedmiot skargi w analizowanej sprawie stwierdzić należy,że jest nim Uchwała Zarządu Powiatu T. z dnia 28 listopada 2019 roku Nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie organizacji pozarządowej lub innemu podmiotowi określonemu w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2019 poz. 688) realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie Powiatu T. w 2020 roku.Pozostaje poza sporem w badanej sprawie,że będąca przedmiotem sporu uchwała nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 3, ani też żadnym z aktów, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4a, i 7 p.p.s.a. Przedmiot i treść zaskarżonej uchwały nie pozwala również na zakwalifikowanie jej do aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., albowiem nie zawiera ona norm o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, nie jest skierowana do ogółu i nie stanowi bezpośrednio o prawach lub obowiązkach obywateli lub innych podmiotów.
W związku z tym ocena charakteru prawnego zaskarżonej uchwały organu powinna być dokonana z punktu widzenia aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 p.p.s.a.. Dokonanie tej oceny musi zostać poprzedzone analizą przepisów, stanowiących podstawę prawną do takiej formy działania tego organu, w szczególności przepisów art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. 2019 poz. 294) oraz art. 15 ust 2h ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2019 poz. 688). Według art. 11 ust. 1 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, powiat powierza połowę punktów do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową", z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (...).
Jak stanowi ust.2 art.11 powołanej wyżej ustawy organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (...). Z kolei art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przewiduje,że organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, ogłasza otwarty konkurs ofert (...). Przy czym jak wynika z art. 15 ust. 2a i 2b ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert.W skład komisji konkursowej powołanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą przedstawiciele organu wykonawczego tej jednostki.
Jednocześnie w przepisie art.15 ust.1 pkt 1-6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ustawodawca wskazał na szczegółowe kryteria, które musza być uwzględniane przy rozpatrywaniu ofert przez komisję konkursową. Przy czym ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego i wysokość przyznanych środków pieniężnych (art.15 ust. 2h powołanej ustawy), zaś wyniki otwartego konkursu ofert ogłasza się niezwłocznie po wyborze oferty w sposób określony w art.13 ust.3 omawianej ustawy (art.15 ust. 2j powołanej ustawy). Jak stanowi dalej ust.4 art. 15 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, po ogłoszeniu wyników otwartego konkursu ofert organ administracji publicznej, bez zbędnej zwłoki, zawiera umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego z wyłonionymi organizacjami pozarządowymi lub podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.3 ustawy.
Natomiast organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art.3 ust.3 cytowanej ustawy, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art.11ust.2 (tryb zlecania zadań publicznych), zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadani publicznego (...), a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania (art.16 ust.1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie).
Z przytoczonych przepisów wynika, że konkurs ofert ogłoszony w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali zadania publiczne, zaś po przeprowadzeniu otwartego konkursu organ administracji zawiera z wyłonionym podmiotem umowę. Umowa ta ma charakter umowy zlecenia, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego.
A zatem konkurs ogłoszony przez Zarząd Powiatu T. mający wyłonić organizacje pozarządową w celu realizacji zadań publicznych w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Informacja zarządu (organu kolegialnego) o wyniku otwartego konkursu materializuje się w formie uchwały, która potwierdza jedynie fakt wyboru oferty i wyłonienia organizacji pozarządowej. W drodze analizowanej uchwały zarząd powiatu nie wpływa w sposób władczy na obowiązki lub uprawnienia innych podmiotów. Żaden bowiem przepis prawa nie gwarantuje skarżącej Fundacji, że jej oferta zostanie wybrana.
Czy można zatem w świetle powyższych regulacji przypisać zaskarżonej uchwale charakter aktu z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika,że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny, a więc muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Na tle wykładni cytowanych wyżej przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na to, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Zlecenie wykonania zadań publicznych następuje bowiem na zewnątrz, gdyż podmiotem wykonującym to zadanie jest podmiot niepubliczny - organizacja pożytku publicznego, która przyjmuje dane zadanie dobrowolnie oraz prowadzi je w interesie wyższym, "ogólnym", a nie w interesie jednostkowym.
Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Konkurs ofert, ogłoszony w oparciu o przepisy omawianej ustawy, ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Rzecz jasna, przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Konkurs oferty nie służy więc przyznaniu "wsparcia", czy też "dofinasowania" projektu. Omawiana ustawa nie zawiera jednak przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., przewidującego sądową kontrolę (por. postanowienia NSA: z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3505/18 i z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11).
W ślad za postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 marca 2019r. sygn. akt II SA/Op 391/18 powtórzyć należy,że Zarząd Powiatu rozstrzygając konkurs nie oddziałuje w sposób władczy na uprawnienia czy obowiązki wynikające z ustawy. Nie można zatem uznać, że rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera bowiem przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że oceniana uchwała nie stanowi również aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., którego zastosowanie wymaga, by akt został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ta przesłanka w rozważanym przypadku, jak wykazano wyżej, nie została spełniona z uwagi na wskazany wcześniej charakter uchwały oraz jej skutki cywilnoprawne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się,że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyjątkiem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 207, s.380).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni również aprobuje stanowisko zaprezentowane w powołanym wyżej postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wedle którego nie jest możliwe określenie w sposób generalny, przez wskazanie jednej ogólnej cechy, które spośród uchwał (zarządzeń) organów gminy i powiatu są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, a które nie mają takiego charakteru, a zwłaszcza przyjęcie, że całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Taki pogląd jest nieuprawniony i czyni w istocie bezprzedmiotowym zawężenie dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej tylko do uchwał i zarządzeń w sprawach "z zakresu administracji publicznej". Podobnie jak w przepisach ustaw samorządowych (gminy i powiatu).
Zdaniem Sądu, gdyby ustawodawca chciał objąć kontrolą sądową całokształt działalności uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego, to zarówno w ustawie procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak i w ustawach samorządowych, nie zawęziłby przedmiotu kontroli sądowej do kategorii do aktów "z zakresu administracji publicznej". Organy gmin i powiatów podejmują bowiem uchwały w różnorodnych sprawach i o bardzo zróżnicowanym charakterze, dlatego należy przyjąć, że istnieje kategoria uchwał i zarządzeń organów gminy i powiatu, które nie mogą być zaskarżone do sądu (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., 6.Wydanie, s. 110). Dlatego też - - w ocenie Sądu- nie zachodziła konieczność zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 87 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym z art. 45 Konstytucji RP.
Reasumując powyższe, stwierdzić należy,że badanie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego dotyczy każdorazowo konkretnej sprawy, i to w określonym kontekście prawnym, a więc przepisów, stanowiących podstawę zaskarżonego działania organów. Wbrew stanowisku Fundacji, samodzielnej podstawy prawnej do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Zarządu Powiatu w sprawie rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na powierzenie organizacji pozarządowej lub innemu podmiotowi określonemu w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie realizacji zadania publicznego w zakresie prowadzenia dwóch punktów z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, nie można wywodzić z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Powołany przepis nie ma w sprawie zastosowania w analizowanej sprawie, skoro będąca przedmiotem kontroli Sądu uchwała nie stanowi ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej.
Stwierdzenie powyższego oznacza,że skarga - z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego - jest niedopuszczalna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.