Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta G. z dnia 30 sierpnia 2022 r. odmawiające P. D. ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J.D..
Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 4 marca 2022 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji wniosek strony rozpoznał odmownie. W uzasadnieniu wskazał, że matka skarżącego legitymuje się wydanym w dniu 2 grudnia 2021 r. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zaliczającym ją do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 2 listopada 2021 r., tj. 72 roku życia. Tym samym nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej u.ś.r.), tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po upływie okresów wskazanych w ustawie.
Z dalszych ustaleń wynikało, że matka skarżącego jest wdową i poza stroną ma jeszcze ośmioro dzieci. Skarżący nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy i nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych, nie pracuje od kwietnia 2021r. Z oświadczeń skarżącego wynikało, że wykonuje przy mamie czynności związane z higieną osobistą, w tym kąpiel, ubieranie, gotowanie, sprzątanie, dawkowanie leków, pranie, itd., ponadto załatwia sprawy urzędowe, wizyty lekarskie oraz pomaga mamie w poruszaniu się poza domem. Powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skarżący nie był obecny podczas wizyty pracownika socjalnego. Wyjaśniając związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją skarżącego z pracy (niepodejmowaniem zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad matką organ wezwał skarżącego do złożenia oświadczeń i przedłożenia dokumentów potwierdzających ten stan rzeczy oraz opisania sytuacji rodzinnej, w szczególności wskazania osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki oraz możliwości wsparcia skarżącego.
W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że w kwietniu 2021 r. zrezygnował z zatrudnienia ze względu na zły stan zdrowia mamy. Wskazał także, że mama ma krótszą lewą kończynę po przebytej w dzieciństwie chorobie Heinego-Medina, choruje na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę i zaćmę. Strona nie przedłożyła w tym względzie żadnej dokumentacji medycznej. W oświadczeniu skarżący opisał czynności jakie wykonuje w związku z opieką nad matką, podał dane osobowe rodzeństwa wyjaśniając, że nie są oni w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki. Końcowo zaznaczał, że zakres opieki nad matką wyklucza zatrudnienie nawet w najmniejszym wymiarze czasu. Pomimo wezwania ze strony organu skarżący nie przedłożył danych adresowych rodzeństwa, co uniemożliwiło weryfikację oświadczenia skarżącego, że nie są oni w stanie wywiązać się z obowiązków alimentacyjnych.
Skarżący nie przedłożył również żadnych dokumentów potwierdzających staż pracy, wskazał, że zakończył ostatnie zatrudnienie w 2021 r., były to prace dorywcze mające na celu poprawę sytuacji finansowej rodziny. Stan ten trwa od 2005 r. od kiedy skarżący opiekuje się matką. Z oświadczenia skarżącego wynika także, że w 2016 r. rozpoczął on działalność gospodarcza ale z uwagi na konieczność opieki nad matką nie mógł jej kontynuować. Potwierdzają to zapisy Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, wynika z nich, że działalność gospodarcza zarejestrowana w dniu 8 kwietnia 2016 r. została zawieszona w dniu 30 września 2016 r. Z oświadczenia wynikało także, że matka strony chorowała na chorobę Heinego-Medina w wyniku czego ma krótszą o 5 cm dolną kończynę, niedowład lewej ręki i nogi, ma problemy z chodzeniem, porusza się tylko za pomocą laski i wyłącznie przy asekuracji strony. Miała przeprowadzoną operację zaćmy jednak kąt pola widzenia nie jest dość dobry. Jednocześnie organ zaznaczał, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swych racji.
Oceniając zebrane dowody organ wskazał na brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Organ nie negował, że matka skarżącego ma utrudnione funkcjonowanie jednakże zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia. Pomoc strony zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, nie wymaga stałej pomocy.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało regulacje art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 u.ś.r. W dalszych wywodach zanegowało pogląd organu I instancji w kwestii istnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., powołało się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznający ww. przepis za niezgodny z Konstytucją. Oceniając istnienie dalszych przesłanek uzasadniających ustalenie prawa do świadczenia organ stwierdził, że strona mieści się w kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia, jest bowiem zobowiązana alimentacyjnie wobec matki, przy czym ten sam obowiązek obciążą w równym stopniu rodzeństwo skarżącego.
Skarżący podał dane osobowe ośmiorga rodzeństwa stwierdzając, że nie są oni w stanie zająć się matką, jednakże na żądanie organu nie podał ich adresów, celem weryfikacji oświadczenia strony. W opinii organu jeśli istnieją osoby zobowiązane w takim samym zakresie, co wnioskujący o świadczenie konieczne jest wykazanie, że nie są one w stanie wywiązać się w formie rzeczowej, usługowej, czy finansowej z obowiązku alimentacyjnego. Tego zaś w sprawie skarżący nie wykazał, nie umożliwił także przeprowadzenia przez organ czynności dowodowych.
Dalej organ wskazał, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia jest sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Świadczenie nie jest przyznawane za samą opiekę ale za rezygnację (niepodejmowanie) z zatrudnienia. Za bezsporne uznał organ odwoławczy, że matka skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki ze względu na stopień niepełnosprawności, która powstała od dnia 2 listopada 2021r. Organ podkreślał, że niezdolność do samodzielnej egzystencji – równoznaczna, z posiadaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza o konieczności sprawowania opieki w rozmiarze wyłączającym możliwość podjęcia zatrudnienia. Ta okoliczność w odróżnieniu od stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej podlega ocenie ze strony organów w ramach prowadzonego postępowania, zaś ustalenie okoliczności faktycznych umożliwia wywiad środowiskowy.
W sprawie skarżącego nie udało się jednak przeprowadzić tej czynności, gdyż pomimo uprzedniego powiadomienia strona nie była obecna w domu, zastano wyłącznie matkę skarżącego ze znajomą. Powołując się na art. 28 u.ś.r. organ wskazał, że już ta okoliczność jest wystarczająca do odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie stwierdził, że wszelkie ustalenia w sprawie wsparto na oświadczeniach strony, przy czym nie wszystkie znalazły odzwierciedlenie w dokumentacji – tak jak stan zdrowia matki strony opisany przez skarżącego. Nie przedstawił on bowiem, wbrew wskazaniom organu I instancji, aktualnej dokumentacji medycznej potwierdzającej opisywane okoliczności. Wg oświadczeń skarżącego w ramach opieki budzi matkę, pomaga w czynnościach higienicznych (kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, moczenie nóg), prowadzenie do toalety (kilka razy dziennie), mierzenie ciśnienia (dwa razy dziennie), mierzenie poziomu cukru (po każdym posiłku), przygotowanie i podawanie leków (trzy razy dziennie), przygotowanie i podanie posiłków (trzy razy dziennie), przygotowanie i pomoc w ubieraniu (dwa razy dziennie), masaże (codziennie ok 15 minut), smarowanie maściami, codzienne sprzątanie, pranie, prasowanie, wyjścia na spacery pod rękę (jeśli pogoda pozwala), wizyty lekarskie (w razie potrzeby), realizacja recept (zawsze), opłacanie rachunków (raz w miesiącu), robienie zakupów (codziennie), załatwianie spraw urzędowych (w miarę potrzeby), czuwanie w nocy (dwa, trzy w nocy razy strona zagląda do mamy).
Nadto wszelkie czynności dnia codziennego wykonywane przez mamę dobywają się w asyście strony, gdyż mama jest osobą niepełnosprawną, siedzącą. Ma problemy z chodzeniem, porusza się przy pomocy laski i tylko i wyłącznie z asekuracją skarżącego, gdyż mama ma zachwiania równowagi. W dalszych oświadczeniach strona wskazała, że myje mamę codziennie, kilka razy dziennie zmienia pieluchomajtki, prowadzi do toalety, przebiera.
W kwestii aktywności zawodowej strony organ wskazał, że ma udokumentowany staż pracy od 1989 r. do 2005 r. Z oświadczeń strony wynika zaś, że ostatnie zatrudnienie było w 2021 r., jednakże nie posiada żadnych dowodów, gdyż były to prace dorywcze.
W opinii organu odwoławczego zebrane dowody wskazują, że zakres opieki jak też rezygnacja z zatrudnienia nie pozwalają na uznanie, że w sprawie wystąpił wymagany prawem związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad krewną. Większość czynności jakie wykonuje w tym względzie skarżący nie wymaga całodobowej bądź stałej obecności skarżącego, niektóre nie muszą być i nie są wykonywane codziennie, nadto matka strony nie wymaga czynności pielęgnacyjnych, a jedynie nadzoru przy wykonywaniu niektórych z nich. Istotny jest także brak dokumentów źródłowych, zaświadczeń lekarskich o które strona była wzywana. Brak także potwierdzenia rezygnacji w 2016 r. z działalności gospodarczej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką.
W skardze strona zarzucała naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nie wypełnia przesłanki wynikającej z ww. przepisu. Wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie, co do istoty sprawy ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona wskazała na zapisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wywodząc, że opieka nie musi być całodobowa aby ubiegać się o prawo do świadczenia, ma być długotrwała i zapewniać zaspokojenie normalnych, codziennych czynności podopiecznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało jej oddalenie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska przyjętego przez organ administracji, a odmawiającego stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Poza zakresem rozważań należy pozostawić spór dotyczący wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r.. Sąd podziela korzystne dla skarżącego stanowisko organu odwoławczego wywodzone z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I K 38/13 OTK-A 2014/9/104) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ta zatem okoliczność, wbrew poglądom wyrażanym w decyzji przez organ I instancji, nie ma istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie.
W zakresie pozostałych uwarunkowań przyznania wnioskowanego świadczenia Sąd podziela pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji, stwierdzający, że strona nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy przekonuje, że pomiędzy rezygnacją z pracy przez stronę (niepodejmowaniem zatrudnienia) nie wystąpił wymagany związek przyczynowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Dla przejrzystości wywodu niezbędne jest przywołanie istotnych w sprawie przepisów, tu art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z jego brzmieniem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Celem tego przepisu było częściowe wynagrodzenie – poprzez ww. świadczenie – osobom zdolnym do pracy faktu rezygnacji z tego zatrudnienia (lub niepodejmowania zatrudnienia), z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu wskazanym w ustawie. Nie jest to świadczenie adresowane do osoby niepełnosprawnej ale do podmiotu sprawującego opiekę. Nie chodzi tu także o jakąkolwiek opiekę ale taką, której zakres, natężenie wykluczy możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia.
Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Analiza istnienia owego związku przyczynowego - pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) - wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze istotny jest stan zdrowia osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które faktycznie jest w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki oraz pomocy innych osób. Przy czym nie oznacza to w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może jednak wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Kolejnym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest bowiem wyjaśnienie, czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.
W ustawie o świadczeniach rodzinnych brak definicji zwrotu "sprawowanie opieki". Zgodnie z wykładnią językową tego zwrotu "sprawowanie" to "sposób zachowania się", zaś "opieka" to "troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, czegoś." (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003). Zatem chodzi tu o działania, czynności podejmowane względem kogoś, dbałość o kogoś (coś). Przy czym ustawodawca czynnościom tym nadaje dodatkowe cechy odwołując się w przepisie bądź do stopnia niepełnosprawności lub poprzez bezpośrednie wskazanie, że chodzi tu o opiekę stałą lub długotrwałą. Musi być ona zatem systematyczna, świadczona w długim przedziale czasowym, a wskazany w dalszej części zapisu związek przyczynowy dowodzi, że jej zakres winien na tyle absorbujący aby angażował czas opiekuna w stopniu wyłączającym całkowicie możliwość podjęcia pracy zarobkowej lub rezygnacji z niej.
Chodzi tu zatem o sprawowanie opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, dostępny w CBOSA). Świadczenie jest powiązane z tą właśnie okolicznością, rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem pracy), nie zaś z samą opieką nad osobą niepełnosprawną. Nie budzi zatem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo dla osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
Kolejnym obszarem wymagającym zbadania jest relacja pomiędzy faktem rezygnacji z pracy (jej niepodejmowaniem), a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W tym zakresie ustalenia powinny dotyczyć momentu i przyczyn zaprzestania aktywności zawodowej jak również zdolności i możliwości podjęcia zatrudnienia.
W realiach rozpoznawanej sprawy zasadnie wywodzą organy administracji, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. W opinii Sądu prawidłowy jest wniosek wyprowadzony z materiału aktowego, że zakres wymaganej opieki nad osobą niepełnosprawną i okoliczności dotyczące przebiegu zatrudnienia strony nie uzasadniają twierdzenia, że rezygnacja z pracy lub jej niepodejmowanie nastąpiło w powiazaniu ze sprawowaniem opieki.
Jak wynika z akt sprawy matka skarżącego, na moment składania wniosku, miała 73 lata i legitymowała się orzeczeniem stwierdzającym trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji wydanym przez lekarza orzecznika ZUS w dniu 2 grudnia 2021 r. Przy czym niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od dnia 2 listopada 2021 r.
W tym miejscu, w kontekście zgłaszanych przez stronę zarzutów trzeba wskazać, że pojęcie niepełnosprawności oraz jej stopnie nie przystają do odrębnego ryzyka socjalnego jakim jest niesamodzielność. W praktyce obecnie istnieje jeden stopień niesamodzielności, tj. znaczny jej stopień (z którym zrównana jest wskazana trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji), co wyklucza możliwość prawnego różnicowania osób niesamodzielnych z punktu widzenia stopnia naruszenia sprawności organizmu i ich samodzielności oraz potrzeb w zakresie pielęgnacji, opieki lub wsparcia. Samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy niezdolności do samodzielnej egzystencji, nie wystarcza zatem do określenia zakresu potrzeb osób niepełnosprawnych (opieki, pielęgnacji, wsparcia). Z uwagi na te okoliczności - na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - ustawodawca przewidział szczególne środki umożliwiające badanie, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zawodową jej opiekuna.
Takim środkiem jest instytucja przewidziana w art. 23 ust. 4aa ust. 4b u.ś.r. uprawniająca do wnioskowanie o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ujawnione w jego toku okoliczności faktyczne winny wykazać na ile osoba niepełnosprawna jest samodzielna, a na ile wymaga wsparcia, co umożliwi ocenę zakresu wymaganej opieki i zestawienia jej z czynnościami faktycznie realizowanymi przez osobę wymagającą opieki, a w konsekwencji ustalenia, czy wystąpił związek przyczynowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W konsekwencji organy są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do przeprowadzania takich analiz, a umocowanie to wynika z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r.
W realiach rozpoznawanej sprawy nie udało się przeprowadzić wskazanego dowodu z wyłącznej winy skarżącego i jak słusznie wywodzi organ odwoławczy już sam ten fakt stanowił podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.ś.r. organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem.
Racje ma organ wywodząc, że brak współpracy skarżącego i nieusprawiedliwiona nieobecność przy wykonywaniu ww. czynności są równoznaczne w skutkach z uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący prawidłowo poinformowany o terminie czynności nie był obecny w miejscu zamieszkania, nie wskazał przyczyn swojej nieobecności, nie dążył do jej przeprowadzenia.
Pomimo tego organy rozważyły jednak okoliczności faktyczne sprawy wynikające z treści składanych oświadczeń, także przez pełnomocnika skarżącego. W tym zakresie strona szczegółowo opisała działania jakie podejmuje w związku z opieką nad mamą, co obrazuje oświadczenie z dnia 2 marca 2022 r. oraz pismo bez daty zatytułowane "czynności dotyczące opieki nad osobą niepełnosprawną". Wynikało z nich, że skarżący przygotowuje i podaje posiłki, leki, mierzy parametry ciśnienia, cukru, pomaga w toalecie i ubieraniu, kąpieli, wyjściu na spacer, w ćwiczeniach. Osoba niepełnosprawna używa podpasek, pomocy w prowadzeniu do toalety, wymaga czuwania nad nią w nocy (dwa, trzy razy strona sprawdza co u mamy). Poza tym skarżący asystuje w wizytach lekarskich, pomaga w sprawach urzędowych, zakupie leków, spacerach.
Na żądanie organu skarżący przedłożył dokumentację obrazującą przebieg zatrudnienia, z której wynikało, że strona była czynna zawodowo od 1987 r. do 2005r. Skarżący w treści pisma z dnia 25 marca 2022 r. wskazał również, że w dzieciństwie zdiagnozowano u matki chorobę Heinego-Mediny skutkiem czego ma ona krótszą kończynę i niedowład lewej ręki i nogi, nadto choruje na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę oraz zaćmę. Skarżący opisał także czynności wykonywane w zakresie sprawowanej opieki, szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji. Poza podanymi już okolicznościami skarżący wyjaśniał, że kilka razy dziennie prowadzi mamę do toalety, przygotowuje i podaje posiłki, opłaca rachunki, robi zakupy, wskazał też, że mama jest osobą siedzącą wobec czego wszystkie czynności muszą być realizowane w jego asyście.
Z ustaleń organu wynikało poza tym, że skarżący w 2016 r. prowadził działalność gospodarczą, którą rozpoczął w kwietniu 2016 r. a zawiesił we wrześniu 2016 r.
W aktach sprawy znajduje się również pismo z dnia 11 sierpnia 2022 r. sporządzone przez pełnomocnika skarżącego, z którego wynika, że zawieszenie działalności nastąpiło w związku z koniecznością opieki nad mamą, zaś od 2005 r. strona podejmowała prace dorywcze. Nadto wskazano w nim, że pomimo operacji zaćmy matka strony nadal nie ma dość dobrego "kąta pola widzenia". Powtórzono także opis czynności opiekuńczych wskazujących, ponad opisane już działania, na kilkukrotne w ciągu dnia mycie matki, zmianę pieluchomajtek.
W opinii Sądu słuszny jest pogląd organu wywodzący brak podstaw do przyjęcia, że strona spełnia przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w szczególności istnienia związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką a rezygnacją z pracy czy też jej niepodejmowaniem. Zasadnie, oceniając przedstawione okoliczności, organ wskazał, że skarżący pomimo kilkukrotnych wezwań poza orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie twierdzeń dotyczących stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej, który zdaje się pogarszać z każdym składanym w toku postępowania oświadczeniem strony lub jej pełnomocnika. Wobec uniemożliwienia organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i niedostarczenia jakiejkolwiek dokumentacji medycznej potwierdzającej stan zdrowia matki, a tym samym pozwalający ocenić stopień jej samodzielności, nieuzasadnione jest oczekiwanie strony przyjęcia korzystnych dla niej rozstrzygnięć.
Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter wnioskowy, co oznacza, że strona jest obligowana do dostarczenia istotnych dla sprawy dowodów. Rzecz jasna organ nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania, nie można jednak oczekiwać, że będzie się to odnosiło do okoliczności, które może wykazać wyłącznie strona. Należą do nich m.in. sprawy związane z aktualnym stanem zdrowia, potwierdzającym wskazywane przez skarżącego schorzenia, które nie wynikają z przedłożonego dokumentu w postaci orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Brak zatem potwierdzenia wskazywanych przez stronę okoliczności, dotyczących leczenia cukrzycy, zaćmy, czy niedowładu kończyn.
Sąd nie neguje, że matka strony jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, to jednak – jak wskazano – nie jest wystarczające do wyprowadzenia wniosku, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego uzasadnia rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Te fakty mógłby wyjaśnić przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz dokumentacja medyczna. Jak wskazano strona uniemożliwiła jego przeprowadzenie, nie dostarczając żądanych dokumentów. Okoliczności te potwierdzają słuszność podjętego przez organy rozstrzygnięcia.
Niezależnie od tego w sprawie nie wystąpi także związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, jego niepodejmowaniem, a koniecznością opieki nad matką. Jak wynika z treści powołanego na wstępie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczenia przysługuje osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem pomiędzy rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia) a sprawowaniem opieki musi istnieć ścisły i bezpośredni związek przyczynowy. Konieczne jest zatem ustalenie istnienia powiązania pomiędzy rezygnacją z pracy (niepodejmowaniem jej) a opieką nad osobą niepełnosprawną. Jak już wspomniano w badaniu tym na pierwszy plan wysuwają się okoliczności dotyczące daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, przebieg kariery zawodowej osoby uprawnionej do świadczenia oraz okoliczności w jakich zrezygnowała ona z pracy (m.in. podstawa prawna ustania zatrudnienia), zdolność i możliwości wykonywania pracy zarobkowej przez osobę uprawnioną.
Taki sposób spojrzenia na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego wynika z celu tego zapisu. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2022r. sygn. akt III SA/Gd 319/22, dostępne w CBOSA).
Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem świadczeniem dla osób rezygnujących z pracy zawodowej, które przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Takie rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 884/20, dostępne w CBOSA).
Jak wynika z akt sprawy niepełnosprawność matki skarżącego w stopniu uznawanym na równi ze znacznym stopniem niepełnosprawności powstała w dniu 2 listopada 2021 r. Przedłożona dokumentacja wskazuje, że ostatnia aktywność zawodowa skarżącego to działalność gospodarcza rozpoczęta w kwietniu 2016 r. a zawieszona we wrześniu 2016 r., co trwa do dzisiaj. Pomiędzy obiema datami nie ma oczekiwanego przez prawo następstwa czasowego, gdyż wcześniejsze jest ustanie aktywności zawodowej strony, a dopiero po upływie sześciu lat stan zdrowia matki uzasadniał przyznanie jej statusu osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym.
Twierdzenia skarżącego, że w pracował do kwietnia 2021 r. nie mają jakiegokolwiek potwierdzenia w zgromadzonym materiale aktowym, pomimo wezwania strona nie przedstawiał dokumentów dotyczących tego okresu, dostarczając jedynie świadectwa pracy z poprzednich lat pracy (do 2005 r.). Nie ma zatem żadnych dowodów potwierdzających tezy gotowości i możliwości podjęcia pracy przez skarżącego, który od 2016 r. – to wynika z przedłożonej dokumentacji – jest bierny zawodowo. Słusznie w tych okolicznościach organ wyprowadza wnioski, że nie ma związku przyczynowego między rezygnacją skarżącego z pracy a sprawowaniem opieki nad matką.
Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.