Uzasadnienie
Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. wydał w dniu 16 października 2019 r. orzeczenie znak [...], w którym zaliczył R. S. (dalej: skarżąca) do lekkiego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzeń oznaczonych za pomocą symbolu – 10- N -. Orzeczenie wydano na stałe.Powyższe orzeczenie zostało skutecznie doręczone w dniu 22 października 2019 r. opiekunowi skarżącej I. M. - babci skarżącej (dalej: opiekun prawny skarżącej).
W dniu 23 października 2019 r. opiekun prawny skarżącej złożył pisemne oświadczenie, że zrzeka się prawa do wniesienia odwołania od wskazanego wyżej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wspomniane oświadczenie zawierało również stwierdzenie o przyjęciu do wiadomości, że dniem doręczenia tego oświadczenia organowi orzeczenie z dnia 16 października 2019 r. staje się ostateczne i prawomocne, zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a. Pomimo zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, w dniu 30 października 2019 r. opiekun prawny skarżącej złożył osobiście w siedzibie organu I instancji odwołanie, kwestionując ustalony stopień niepełnosprawności.
Jednocześnie w tym samym dniu opiekun prawny skarżącej złożył pisemne oświadczenie, w którym cofnął oświadczenie w przedmiocie rezygnacji z odwołania się od orzeczenia o niepełnosprawności jego wnuczki, z tym uzasadnieniem,że w został wprowadzony w błąd przez pracownika organu pomocowego (MOPS w O.) co do okoliczności przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla wnuczki.
Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. postanowieniem z dnia 13 maja 2020 r. znak [...] wydanym z powołaniem się na przepisy art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 426 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez opiekuna prawnego skarżącej odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 16 października 2019 r. znak [...].
W motywach powyższego postanowienia stwierdzono,że wniesione przez opiekuna prawnego skarżącej odwołanie jest niedopuszczalne z tego powodu,że złożył on oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, co na podstawie przepisu art. 127a § 1 i 2 k.p.a. skutkuje ostatecznością i prawomocnością decyzji Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dniem złożenia tego oświadczenia. Według organu, oświadczenie woli zostało złożone organowi administracji świadomie i spełnia wszelki prawne warunki do jego skuteczności Dokonana czynność wywołała już skutki prawne i nie podlega merytorycznej ocenie. W zaistniałej sytuacji opiekunowi prawnemu skarżącej nie przysługiwało odwołanie od decyzji, która stała się ostateczna i prawomocna i w konsekwencji jest ono niedopuszczalne.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej przez opiekuna prawnego skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi opiekun prawny skarżącej podniósł, że pozbawiono go możliwości wniesienia odwołania nie z jego winy, lecz na skutek wprowadzenia go w błąd przez pracownika organu pomocowego, który wiedząc o tym,że składa wniosek o zasiłek pielęgnacyjny, dał mu jednocześnie do wypełnienia druk o zrzeczeniu się prawa do odwołania.
Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu wraz z uzasadniającą je argumentacją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Wskazać również należy,że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej p.p.s.a. sąd administracyjny dokonując kontroli zgodności z prawem aktu administracyjnego rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami sformułowanymi w skardze i wyartykułowanymi w niej wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bada sprawę w całokształcie jej okoliczności prawnych i faktycznych, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków sformułowanych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Oceniając zatem wyłącznie pod takim kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie odpowiada ono prawu z innych przyczyn niż podniesionych w skardze.
W badanej sprawie przedmiotem osądu jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania opiekuna prawnego skarżącej od orzeczenia o zaliczeniu strony do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis art. 134 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczony przepis normuje postępowanie wstępne przed organem odwoławczym i nakłada na organ administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania.
Kluczową kwestię w niniejszej sprawie stanowi ocena skuteczności zrzeczenia się przez opiekuna prawnego skarżącej prawa do wniesienia odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez organ I instancji. Następstwem bowiem zrzeczenia się przez opiekuna prawnego skarżącej odwołania, jest ostateczność orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego, co wprost wynika z art. 127a k.p.a.
W punkcie wyjścia rozważań nad zarysowanym wyżej zagadnieniem procesowym przypomnieć należy, że zrzeczenie się prawa podmiotowego, jakim jest prawo do złożenia środka zaskarżenia w postaci odwołania jest - na tle innych instrumentów procesowych - stosunkowo nową instytucją procesową. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), której art. 1 pkt 31 dodano art. 127a § 1 i § 2 k.p.a. w brzmieniu następującym: " § 1. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. § 2. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna".
Cytowany przepis nie określa żadnych przesłanek dla realizacji prawa do zrzeczenia się wniesienia odwołania, stanowi jedynie,że " strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania". Podjęcie zatem decyzji o skorzystaniu z tego prawa jest uzależnione od niczym nieskrępowanej, autonomicznej woli strony postępowania. Natomiast organ administracji publicznej, wobec którego złożono oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie ma kompetencji do kontroli zasadności zrzeczenia się tego prawa, a w szczególności badania, czy jest ono zgodne z interesem strony zrzekającej się.
Wymaga jednak zaakcentowania,że niedopuszczalne jest nakłanianie strony do zrzeczenia się prawa do odwołania czy też sugerowanie podjęcia przez nią takiej czynności. Z kolei organ administracji informując stronę o uprawnieniu proceduralnym, wynikającym z przepisu art. 127a § 1 i § 2 k.p.a., nie powinien ograniczyć się jedynie do przytoczenia treści tegoż przepisu, ale jednocześnie powinien w sposób wyczerpujący pouczyć stronę o doniosłości czynności zrzeczenia się oraz zaakcentowania jej nieodwracalności, co w praktyce powinno przełożyć się na wskazanie przez organ w sposób jasny i zrozumiały konkretnych skutków zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, zwłaszcza o tym, że zrzeczenie się tego prawa ostatecznie pozbawia stronę prawa do sądu.
Takiego warunku nie spełnia przygotowany przez organ druk oświadczenia, który wypełnił w dniu 23 października 2019r. opiekun prawny skarżącej wpisując swoje personalia oraz datę i numer orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pouczenie zawarte w druku oświadczenia sprowadza się jedynie do wskazania skutku w postaci "prawomocności i ostateczności" orzeczenia o niepełnosprawności z dniem doręczenia niniejszego oświadczenia organowi. Tymczasem "prawomocność i ostateczność decyzji" są pojęciami ustawowymi, które dla osoby nieposiadającej wiedzy prawniczej nie są z pewnością zrozumiałe. Natomiast istota pouczenia polega na przekazaniu adresatowi czytelnej, zrozumiałej informacji i to w taki sposób, by mógł on się z nią zapoznać.
W ocenie Sądu zastosowanie wobec opiekuna prawnego skarżącej standardowego pouczenia o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania nie było wystarczające i nie odpowiadało sformułowanej przez ustawodawcę w art. 9 k.p.a. ogólnej zasadzie informowania stron. Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji są obowiązane nie tylko do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz również czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Takie obowiązki nałożone na organy odpowiadają również unijnym standardom udzielania szczegółowej informacji prawnej, co przewiduje art.6 § 3 lit. a Konwencji o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950r. (DZ.U. z 1993r.
Nr 61 poz.284 ze zm.). Podobnie przyjmuje Europejski Kodeks Dobrej Administracji, którego art.10 ust.3 stanowi, że w razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jej działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy.
W realiach analizowanej sprawy, zdaniem Sądu, nienależyte zrealizowanie przez organ administracyjny obowiązków informacyjnych wobec opiekuna prawnego strony postępowania, w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 134 k.p.a. W tym zakresie należy stwierdzić,że organ II instancji, co najmniej przedwcześnie przyjął niedopuszczalność wniesionego odwołania bez uprzedniego rozważenia skuteczności uchylenia się przez opiekuna prawnego skarżącej od skutków złożonego przez niego w dniu 23 października 2019 r. oświadczenia. Zważywszy,że w oświadczeniu z dnia 30 października 2019 r. złożonym w przedmiocie cofnięcia oświadczenia z dnia 23 października 2019 r. opiekun prawny skarżącej powoływał się na wadę oświadczenia woli, polegającą na działaniu pod wpływem błędu, wywołanego - według twierdzeń opiekuna prawnego - działaniem pracownika organu pomocowego, jego błędną informacją.
W tym miejscu wskazać należy,że kwestie wad oświadczenia woli, które mają wpływ na skuteczność dokonanej czynności prawnej regulują przepisy Kodeksu cywilnego. W myśl art. 88 k.c. dla złożenia oświadczenia o uchyleniu się od skutków czynności prawnych wystarczająca jest jedynie zachowanie formy pisemnej. Zatem wniesienie przez opiekuna prawnego skarżącej pisma z dnia 30 października 2019r. "(...) o wycofanie mojego oświadczenia,że nie będą się odwoływać (...) " jest prawidłowym sposobem uchylenia się od skutków złożenia wcześniejszego oświadczenia woli. Przy czym dokonując oceny skuteczności uchylenia się od skutków prawnych złożonego przez opiekuna prawnego skarżącej w dniu 30 października 2019 r. oświadczenia, przyjąć należy, że błąd, co do czynności prawnej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego należy rozumieć szeroko, jako niezgodne z rzeczywistością wyobrażenie o czynności, a co więcej niezgodność ta może dotyczyć nie tylko faktów, lecz również prawa (por. postanowienie SN z dnia 21 lutego 1973 r. sygn. III CRN 415/72, Lex nr 296231, wyroki SN: z dnia 24 stycznia 1974 r. sygn. II CR 761/73, Lex nr 318787, OSPiKA 1975, nr 11, poz. 238 i z dnia 29 października 2010 r. sygn. I CSK 595/2009, Lex nr 2573751).
Wobec tego treść pisma z dnia 30 października 2019r. zawierającego oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych zrzeczenia się prawa do zaskarżenia orzeczenia o niepełnosprawności, powinna skłonić organ co najmniej do uznania, że opiekun prawny skarżącej powołuje się na wady oświadczenia woli złożonego 18 października 2018 r. W związku z tym organ powinien również rozważyć poprawność i skuteczność pouczenia opiekuna prawnego skarżącej o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie aprobuje zaprezentowanego w doktrynie poglądu o niedopuszczalności odwołania oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania, w którym zasadniczym argumentem przemawiającym za tak kategorycznym stanowiskiem jest skutek, o którym stanowi art. 127a § 2 k.p.a., a mianowicie nadanie decyzji cech ostateczności i prawomocności. Prezentując bowiem powyższy pogląd o niedopuszczalności cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania, jednocześnie dostrzega się konieczność położenia większego nacisku na wyczerpującym pouczeniu strony o doniosłości czynności zrzeczenia się oraz zaakcentowania jej nieodwracalności (zob. W. Piątek, Zrzeczenie się odwołania w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ZNSA 2019, nr 5 s.54 -55). Tym bardziej,że część przedstawicieli doktryny zgłosiła krytyczne uwagi pod adresem art. art. 127a § 2 k.p.a., prezentując pogląd o niedopuszczalności zrzeczenia się publicznego prawa podmiotowego, jakim jest mające źródło w art.78 Konstytucji RP prawo jednostki do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (J. Zimmermann, kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 2017, z.8, s.12-16).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje pogląd przeciwny i opowiada się za stanowiskiem, wedle którego strona, która zrzekła się skutecznie prawa do wniesienia odwołania, może cofnąć zrzeczenie się poprzez złożenie stosownego oświadczenia o cofnięciu zrzeczenia się i wniesienie odwołania od decyzji. W ocenie Sądu możliwe, dopuszczalne i skuteczne jest cofnięcie przez stronę postępowania (w tym przypadku przez jej opiekuna prawnego) oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jeżeli doręczenie pisma cofającego zrzeczenie nastąpiło przed upływem terminu do wniesienia odwołania (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2018r. sygn. II SA/Bd 1173/18 i w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2019r. sygn. III SA/Kr 168/19).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Odwołanie od orzeczenia organu I instancji wniesione bowiem zostało w dniu 30 października 2019r., a zatem przed upływem 14 dni od daty doręczenia w dniu 22 października 2019r. opiekunowi prawnemu skarżącej orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności. W świetle powyższych okoliczności, należy stwierdzić, że bez uprzedniego rozważenia przez organ odwoławczy skuteczności uchylenia się przez opiekuna prawnego skarżącej od skutków złożonego przez niego w dniu 23 października 2019 r. oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, organ przedwcześnie przyjął niedopuszczalność wniesionego odwołania.
Stwierdzenie powyższego pozwala na skuteczne wyartykułowanie pod adresem organu II instancji zarzutu naruszenia zasad i przepisów i postępowania administracyjnego, a to art.9 i art. 134 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag.