Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.
Skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta J. decyzją odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia. Uznano, że w jej sytuacji zaistniały negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: 1) niepełnosprawność męża powstała po ukończeniu 18-go roku życia;
- 2) osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim;
- 3) skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczenia rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.).
Od w/w decyzji skarżąca wniosła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.(dalej: Kolegium, SKO) uznało, że błędnie przyjął organ pierwszej instancji, iż za odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przemawia wystąpienie przesłanek nr 1 i 2. Odnośnie trzeciej z przesłanek, uwzględniając orzecznictwo sądów, SKO skierowało do pełnomocnika skarżącej pismo informujące, że w sprawie to pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i że chcąc je otrzymać skarżąca winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania niższego (emerytury). Wyjaśniono, że wybór skarżąca może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie emerytury.
W związku z powyższym SKO wezwało skarżącą do oświadczenia, czy dokonuje ona wyboru świadczenia, a jeśli tak, to którego. Wskazało, że jeżeli skarżąca złoży wniosek o zawieszenie prawa do emerytury to winna dołączyć do akt odpowiednią decyzję organu rentowego. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca poinformowała, że nie zawiesi prawa do emerytury do momentu potwierdzenia, że spełnia wszystkie pozostałe przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - zaskarżoną decyzją - SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśniło, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pobieranie emerytury, co ma miejsce w sytuacji skarżącej, wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zastrzegło, że skarżąca została poinformowana o możliwości wyboru świadczenia. Dodało, że w skierowanym do niej piśmie wyraźnie wskazano, że w jej przypadku negatywną przesłanką do otrzymania świadczenia jest właśnie pobieranie emerytury.
W skardze strona wniosła o uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, ew. przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez pominięcie celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga okazała się nieuzasadniona.
W sprawie na etapie postępowania sądowego nie jest sporne, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne, od których uzależnione jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO przyjęło jednak stanowisko, że skoro skarżąca pobiera emeryturę, której nie zawiesiła (o takiej możliwości została ona poinformowana w postępowaniu odwoławczym), to okoliczność ta wyczerpuje przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wskazany przepis stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone - m.in. - prawo do emerytury.
Sąd zauważa, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż istnieje potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; CBOSA). W powołanych wyrokach przyjmuje się, że zastosowanie tych dyrektyw może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych wniosków. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. winna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł w/w wykładni.
Należy dostrzec, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi ona w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna tychże świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury a następnie było waloryzowane i obecnie wynosi 1.971 zł (jest wyższe od otrzymywanej przez skarżącą emerytury).
Intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; CBOSA).
Wymaga zauważenia, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, organy władzy publicznej powinny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozwoli na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę, tych, którzy mają prawo do świadczeń tam wymienionych. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK, Trybunał) wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. wyroki TK z: 9 marca 1988 r., U 7/87; 6 maja 1998 r., K 37/97; 20 października 1998 r., K 7/98; 17 maja 1999 r., P 6/98; 4 stycznia 2000 r., K 18/99; 18 grudnia 2000 r., K 10/00; 21 maja 2002 r., K 30/01; 28 maja 2002 r., P 10/01; z 18 marca 2014 r., SK 53/12). Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zostały pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Jak podkreślał wielokrotnie TK, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. wyroki z: 23 listopada 2010 r., K 5/10; 19 kwietnia 2011 r., P 41/09; 18 czerwca 2013 r., K 37/12; 5 listopada 2013 r., K 40/12; 17 czerwca 2014 r., P 6/12).
Zaznaczyć trzeba, że wypowiadając się odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. (K 38/13) TK wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19 i 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; CBOSA).
Przy wykładni omawianego przepisu trzeba mieć również na względzie, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę (rentę) w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że prawidłowa prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powoduje konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Przepis ten przewiduje, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53 - dalej: u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ew. wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r./art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tychże ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury (renty), przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r.
Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne należy uznać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (renty) na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury (renty), stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury (renty) poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).
Emerytura (renta) jest prawem niezbywalnym, jednak uznać trzeba, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury (renty). Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta (rencisty), wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury (renty), lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury (renty) skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; CBOSA).
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury (renty) i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 i art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.). Taka informacja powinna być udzielona stronie, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury (renty). Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury (renty), możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Podkreślić jednocześnie należy, że konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, aby nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W tej sprawie SKO poinformowało profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, że w przypadku skarżącej negatywną przesłanką do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury i że chcąc uzyskać wyższe świadczenie pielęgnacyjne skarżąca winna wystąpić do organu rentowego o zawieszenie emerytury i przedłożyć do akt sprawy odpowiednią decyzję tego organu. W odpowiedzi skarżąca poinformowała SKO, że nie zawiesi prawa do emerytury do momentu uzyskania potwierdzenia, że spełnia wszystkie pozostałe przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie SKO dokonało właściwej interpretacji i prawidłowo zastosowało art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a w konsekwencji zasadnie odmówiło przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na pobieranie przez nią emerytury, po uprzednim pouczeniu jej i wezwaniu do wykazania, że zawiesiła ona prawo do emerytury i że wstrzymano wypłatę tego świadczenia. W wezwaniu SKO poinformowało profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, że w jej przypadku negatywną przesłanką dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest właśnie pobierana emerytura.
Sąd zauważa, że jedynie skarżąca mogła wystąpić do organu emerytalno-rentowego z wnioskiem o zawieszenie emerytury (wydanie w tym przedmiocie decyzji) i że brak tego wniosku skutkował tym, że organ przyznający świadczenie rodzinne nie był uprawniony tak zorganizować działania w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, aby nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę w całości.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.