Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 14 grudnia 2022 r. uznające za nienależnie pobrane kwotę zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku wypłaconych B. Z. na dziecko B. Z. w łącznej kwocie 1.848,62 zł, tj. za okres od marca 2022 r. do kwietnia 2022 r. w wysokości 344,62 zł (172,31 x 2 miesiące) oraz za okres od maja 2022 r. do października 2022 r. w wysokości. 1.504 zł (124 zł x 6 miesięcy plus 100 zł x 1 miesiąc).
Jak wynikało z akt sprawy, powołaną na wstępie decyzją organu I instancji uznano, że wypłacone Skarżącej w okresie od marca do października 2022 r. świadczenia z tytułu zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku w łącznej kwocie 1.848,62 zł są świadczeniami nienależnie wypłaconymi. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomimo pouczenia Strona nie powiadomiła organu I instancji o uzyskaniu dochodu w styczniu i marcu 2022 r., co powoduje, że świadczenia za te miesiące Skarżącej nie przysługiwały w wypłaconej wysokości, zaś od maja do października 2022 r. nie przysługiwały w ogóle.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu podzieliło ustalenia i wnioski zawarte w orzeczeniu organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało na decyzję organu I instancji z dnia 17 września 2021 r. przyznającą Stronie świadczenia rodzinne na syna na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r., tj. zasiłek rodzinny w wysokości 124 zł miesięcznie; dodatek do tego zasiłku z tytułu rehabilitacji i kształcenia dziecka niepełnosprawnego w wysokości 110 zł miesięcznie oraz dodatek jednorazowy z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł wypłacony we wrześniu.
Organ wyjaśnił, że rodzina składa się z dwóch osób (Skarżąca i jej syn), a dochód rodziny z 2020 r. wyniósł 5.400 zł i w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 225 zł. Z ustaleń organu wynikało, że Strona w dniu 24 stycznia 2022 r. podjęła zatrudnienie w firmie K. i z tego tytułu uzyskała dochód 1.250,21 zł. Zaś w kwietniu podjęła zatrudnienie w firmie M. i z tego tytułu za kwiecień 2022 r. uzyskała dochód 311,92 zł. Okoliczność ta stosownie do art. 5 ust. 4b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej. u.ś.r.) powoduje konieczność przeliczenia dochodu rodziny uprawniającego do zasiłku. Przywołując ww. zapis organ dokonał stosownych wyliczeń ustalając dochód rodziny na okres od marca do kwietnia 2022 r. na kwotę 1.700,31 zł, na osobę w rodzinie 850,15 zł. Zestawiając te wartości z ustawowym kryterium dochodowym uprawniającym do świadczeń (z uwzględnieniem faktu, że w rodzinie jest osoba niepełnosprawna) organ wyliczył, że kryterium dochodowe zostało przekroczone o 172,31 zł (1.700,31 zł – 1.528 zł).
Ponieważ wyliczona różnica nie przekracza kwoty pobieranych świadczeń zasadne stało się wyliczenie różnicy pomiędzy tymi wartościami i ustaleniem kwoty przysługujących Stronie świadczeń. Ich wartość – zgodnie z art. 5 ust. 3a u.ś.r. wyliczono na kwotę 61,69 zł. Zatem wypłacone Skarżącej za okres od marca do kwietnia 2022 r. kwoty świadczeń przekraczające ustaloną wartość stanowią świadczenia nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi w łącznej kwocie 344,62 zł
Te same wyliczenia organ przeprowadził w odniesieniu do dalszych okresów świadczeniowych od maja do października 2022 r., uwzględniając wartość dochodu uzyskanego przez Stronę w kwietniu 2022 r. w wysokości 311,92 zł. Tym samym dochód rodziny wzrósł do kwoty 2.012,23 zł (1.700,31 zł +311,92 zł) i przekroczył wskazane kryterium dochodowe, zaś różnica pomiędzy tymi wartościami przekroczyła kwotę wypłacanych miesięcznie świadczeń, co wykluczyło możliwość ich przyznania od maja 2022 r.
Organ powołał się na art. 30 u.ś.r. opisujący świadczenia nienależnie pobrane, wskazał, że w decyzji przyznającej świadczenia oraz w treści składanego wniosku Strona została pouczona, że w przypadku uzyskania jakiegokolwiek dochodu (np. podjęcia pracy) jest obowiązana do powiadomienia organu. Mimo tego pouczenia Skarżąca nie zachowała się zgodnie z zaleceniem, co skutkowało uznaniem, że pobrane przez nią świadczenia we wskazanej kwocie są nienależne.
W skardze Strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślała, że samotnie wychowuje niepełnosprawne dziecko przewlekle chore. Wyjaśniała, że podjęła zatrudnienie w wymiarze niepełnego etatu mając na uwadze dobro dziecka. Rodzina utrzymuje się ze świadczeń rodzinnych 1.150 zł oraz dochodu z pracy (1/8 etatu – 436,25zł brutto miesięcznie. Podkreślała, że trudna sytuacja materialna rodziny nie pozwala na spłatę zadłużenia w tak wysokiej kwocie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1634 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że narusza ona przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, tj. zastosowania art. 30 u.ś.r.
Istota sporu sprowadza się do oceny zasadności postępowania organu i uznania w okolicznościach faktycznych sprawy, że Skarżąca jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami.
Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2002 r. o świadczeniach rodzinnych. I tak zgodnie z art. 30 ust. 1 ww. ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
Przywołana regulacja ustanawia trzy przesłanki, które muszą wystąpić łącznie aby uznać, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Po pierwsze, zaistniały okoliczności powodujące ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części. Po drugie, mimo wystąpienia tych okoliczności świadczenie rodzinne zostało wypłacone i wreszcie po trzecie, osoba pobierająca świadczenie rodzinne była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
Z zapisów tych wynika, że brak wystąpienie braku podstawy do wypłaty świadczenia nie wyczerpuje jeszcze przesłanek opisanych w ww. przepisie. Aby stwierdzić, że świadczenie jest nienależnie pobrane konieczne jest ustalenie, czy jego beneficjent był świadomy, że pobiera je nienależnie W tym kontekście w orzecznictwie podkreśla się, że z art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. wynika, iż obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależne świadczenie", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Nie są to pojęcia tożsame "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła.
Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Świadczenie będzie nienależnie pobrane rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża więc tylko tego, kto przyjął świadczenie wiedząc, że mu się ono nie należy. W odniesieniu do tej przesłanki zakwalifikowania świadczenia jako nienależnie pobrane, zwraca się uwagę w szczególności na konieczność zbadania, czy świadczeniobiorca był właściwie pouczony o okolicznościach mających wpływ na jego prawo do świadczenia oraz o obowiązku poinformowania organu o wystąpieniu takich okoliczności (por. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09; z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 539/21; z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4327/18; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 607/20; w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 112/23; w Gdańsku z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 707/22 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Wina (świadomość) świadczeniobiorcy w ujęciu subiektywnym stanowi zatem kluczowy element uznania świadczenia za pobrane nienależnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 921/21, dostępny w: CBOSA).
Mając na uwadze przedstawione rozważania należy stwierdzić, że przyjęta przez organy obu instancji ocena, że wypłacone Stronie świadczenie stanowi świadczenie nienależnie pobrane nie jest prawidłowa. Organy obu instancji zgodnie twierdzą, że Strona została pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń. Z taką kwalifikacją nie można się zgodzić, gdyż treść pouczeń informujących Stronę o przypadkach utraty prawa do świadczeń budzą zastrzeżenia. Opisując przypadki utraty prawa do świadczeń pouczenia wskazują na uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (w treści wniosku o ustalenie prawa do świadczenia).
Natomiast pouczenie zwarte w decyzji z dnia 17 września 2021 r. ustalającej prawo do zasiłku wskazuje, że "w przypadku uzyskania jakiegokolwiek dochodu np. podjęcia pracy, w tym płatnych praktyk, uzyskania renty lub emerytury, zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, rozpoczęcia działalności gospodarczej, uzyskania zasiłku macierzyńskiego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, przerwania urlopu wychowawczego, zmiany pracodawcy, itd. mają obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwego organu, wskazanego w pouczeniu".
W opinii Sądu taki sposób pouczenia wprowadza w błąd i nie jest czytelny. Z jednej bowiem strony organy wskazują na uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, aby w dalszej kolejności podjęcie pracy definiować jako płatne praktyki, uzyskanie renty lub emerytury, zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, rozpoczęcie działalności gospodarczej, uzyskanie zasiłku macierzyńskiego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, przerwanie urlopu wychowawczego, zmianę pracodawcy. W tych okolicznościach pomimo pouczenia zawartego we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń Strona mogła mieć wątpliwości, co do jego zrozumienia. Tymczasem jak wskazano niezbędną przesłanką uzasadniającą uznanie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie jest świadomość osoby, która je pobiera o tym, że narusza przepisy prawa. Przy jej ocenie należy wziąć pod uwagę to, czy osoba uprawniona otrzymała wyczerpujące i zrozumiałe wskazówki jakie dokładnie zdarzenia powodują utratę prawa do świadczeń.
W rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że taka sytuacja miała miejsce, gdyż pouczenie zawarte w decyzji ustalającej prawo do świadczenia jest sformułowane w sposób nieprawidłowy. Nie może tego sanować pouczenie zawarte w wniosku o ustalenie prawa do świadczenia, po pierwsze z uwagi na chronologię zdarzeń, po drugie z uwagi na jego charakter. Wniosek składany jest na standardowym druku, zaś decyzja ma charter indywidualny, skierowany wyłącznie do jej adresata. Istotna modyfikacja wskazanego pouczenia - w odniesieniu do tego zwartego we wniosku – przedstawiona w decyzji skierowanej indywidualnie do Skarżącej, została dokonana w sposób mylący i nieprawidłowy.
Nie można zatem wyprowadzać z nich skutków opisanych w zaskarżonej decyzji. Nie można orzekać o nienależnie pobranym świadczeniu, nie zbadawszy wcześniej udziału woli (świadomości) strony w braku powiadomienia o zdarzeniach, które skutkują ustaniem bądź wstrzymaniem świadczenia. Takie badanie winno objąć wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy.
Nie dokonując opisanych ustaleń i oceny wskazanych przez Sąd faktów, pomijając nieczytelność i niespójność pouczeń kierowanych do Strony, trzeba stwierdzić należy, iż organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, polegającej na nienależytym wyjaśnieniu sprawy. Badając okoliczności faktyczne sprawy organy skupiły się wyłącznie na treści pouczenia zawartego we wniosku tym samym naruszyły tj.: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) a w konsekwencji art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane do dokonania wskazanych na wstępie ustaleń faktycznych i ich oceny, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 80 k.p.a. oraz właściwym rozumieniem ustawowego pojęcia nienależnie pobranego świadczenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.) w kontekście okoliczności faktycznych sprawy.
Mając na uwadze opisane uchybienia organu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.