Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. Ś. jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 10 marca 2026 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2026 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie uchylenia prawomocnego rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu nr [...]/[...] z dnia 25 kwietnia 2025 r.
Jak wynikało z akt sprawy powołanym na wstępie rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu nr [...]/[...] z dnia 25 kwietnia 2025 r. stwierdzono, że skarżącemu nie przysługuje nagroda roczna za służbę pełnioną w 2025 r.
Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2026 r. skarżący zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.) wniósł o wznowienie postępowania w celu uchylenia rozkazu personalnego z dnia 25 kwietnia 2025 r.
W uzasadnieniu podał, że pozostając w stosunku służbowym z Komendantem Miejskim Policji we Wrocławiu skarżący udzielił pełnomocnictwa ogólnego z dnia 31 stycznia 2025 r. do zastępowania go przez pełnomocnika adw. A. H. w sprawach kadrowych. Pełnomocnictwo wiązało się ze wszystkimi sprawami jakie mogły wystąpić w relacjach strony i organu, a więc miało charakter ogólny. Strona zaznaczała, że pełnomocnictwo to nie było kwestionowane w innych sprawach kadrowych, nie domagano się jego sprecyzowania. Na podstawie udzielonego pełnomocnictwa w dniu 25 lutego 2025 r. pełnomocnik skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu (za pośrednictwem organu I instancji) odwołanie od rozkazu personalnego z dnia 31 stycznia 2024 r. Nadto organ I instancji w dniu 4 kwietnia 2025 r. skierował do pełnomocnika wezwanie od zapłaty dla skarżącego. Pomimo tych działań organ pominął pełnomocnika w doręczeniu decyzji o oczywistym kadrowym charakterze, tj. opisanego rozkazu personalnego z dnia 24 kwietnia 2025 r. Nie zrealizował także obowiązku doręczenia ww. decyzji pełnomocnikowi nawet po wezwaniu pełnomocnika do ponownego złożenia pełnomocnictwa ogólnego.
Pełnomocnik wskazywał także, że nie mógł złożyć pełnomocnictwa w toku postępowania, gdyż o postępowaniu wszczętym z urzędu dowiedział się dopiero z decyzji. Zatem skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, co uzasadnia wniosek o jego wznowienie.
Postanowieniem z dnia 6 lutego 2026 r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał na przepisy stanowiące podstawę wznowienia postępowania oraz opisał przebieg okoliczności faktycznych sprawy. Dalej stwierdzał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2025 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r., poz. 636, dalej: ustawa o Policji). Realizując obowiązki związane z ustaleniem prawa do nagrody rocznej rozkazem personalnym z dnia 25 kwietnia 2025 r. organ odmówił jej przyznania za służbę pełnioną w 2025 r z uwagi na niespełnienie przesłanek wymaganego okresu pełnienia służby. Rozkaz wysłano na adres skarżącego. Pismo zostało odebrane w dniu 2 marca 2025 r., skarżący nie wniósł środków zaskarżenia.
Natomiast w dniu 25 czerwca 2025 r. wnioskował o prawidłowe doręczenie rozkazu pełnomocnikowi. Pismo to potraktowano jako ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 24 lipca 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając pod sygn. akt IV SA/Wr 486/25, odrzucił skargę w sprawie uchylenia ww. orzeczenia.
Organ powołał się na zasadę trwałości decyzji ostatecznych i nadzwyczajny tryb ich wzruszenia, w tym w okolicznościach niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu. Wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania na tej podstawie winien być złożony w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wyjaśnił, że rozkaz personalny z dnia 25 kwietnia 2025 r. został stronie doręczony w dniu 2 maja 2025 r. Zatem wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu 8 stycznia 2026 r. został zgłoszony po terminie. Końcowo organ wyjaśniał, że powinien zostać powiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej sprawie, pełnomocnictwo winno być składane do konkretnej sprawy, co uzasadniał odwołaniem się do poglądów orzecznictwa. Zaznaczał, że pełnomocnictwo, na które powołuje się skarżący, zostało udzielone w postępowaniu dotyczącym zwolnienia ze służby i w swej treści wskazywało na wolę działania pełnomocnika w sprawach wszczętych.
Zaskarżonym postanowieniem Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu utrzymał w mocy orzeczenie wydane w I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na przepisy regulujące wznowienie postępowania, w tym zakreślające termin na złożenie wniosku o uruchomienie tej procedury. Przy powoływaniu się na przesłankę opisaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. termin ten liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ostatecznej. Obowiązek wykazania tej okoliczności obarcza stronę, a rozpoznanie wniosku złożonego po terminie stanowi podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Opisując okoliczności faktyczne sprawy organ wskazał, że skarżący został zwolniony z Policji z dniem 30 kwietnia 2025 r., a rozkazem personalnym z dnia 25 kwietnia 2025 r. organ I instancji odmówił przyznania stronie nagrody rocznej za służbę pełnioną w 2025 r. Rozkaz doręczono na adres skarżącego w dniu 2 maja 2025 r. a strona nie wniosła odwołania.
Natomiast w dniu 26 czerwca 2025 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w ww. sprawie. Skarżący złożył również skargę na działanie organu I instancji zarzucając pomijanie pełnomocnika skarżącego ustanowionego pełnomocnikiem w dniu 31 stycznia 2025 r. w zakresie doręczania decyzji o oczywistym kadrowym charakterze. Skarga ta została potraktowana jako ponaglenie w zakresie braku doręczenia rozkazu pełnomocnikowi. Rozpoznając ww. ponaglenie organ II instancji uznał, że wydając rozkaz personalny organ I instancji nie dysponował pełnomocnictwem dla adwokata skarżącego, gdyż zostało ono włączone do akt sprawy postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Jednocześnie organ pismem z dnia 8 lipca 2025 r. wystąpił do adwokata o przedłożenie pełnomocnictwa z dnia 31 stycznia 2025 r., celem potwierdzenia umocowania do sprawy. Następnie postanowieniem z dnia 25 lipca 2025 r. organ uznał ponaglenie za bezzasadne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że organy nie mają obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych spraw, organ winien dysponować dokumentem, aby ocenić czy pełnomocnik rzeczywiście został w sprawie ustanowiony. Zatem złożenie pełnomocnictwa do akt jednej z kilku spraw toczących się przed danym organem, nawet jeśli jest to pełnomocnictwo ogólne, nie zwalnia pełnomocnika z załączenia pełnomocnictwa do akt prowadzonej sprawy. Zatem o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie organ winien zostać powiadomiony, gdyż pełnomocnictwa nie można domniemywać.
Organ wskazał na datę doręczenia stronie rozkazu personalnego z dnia 25 kwietnia 2025 r. wywodząc, że od tej daty, tj. od 2 maja 2025 r. zarówno ona jak i pełnomocnik mieli wiedzę o funkcjonowaniu w obrocie tego orzeczenia. Wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tym aktem został zaś złożony w dniu 8 stycznia 2026 r., a zatem z uchybieniem terminu.
W skardze strona wnioskowała o uchylenie orzeczeń organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucała naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia rozkazu personalnego z dnia 25 kwietnia 2025 r. ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej opisanym rozkazem personalnym.
W opinii skarżącego skutecznie umocował pełnomocnika do działania w jego imieniu we wszystkich sprawach kadrowych, czego dowodzi pełnomocnictwo z dnia 31 stycznia 2025 r. Pomimo tego doręczając rozkaz personalny z dnia 25 kwietnia 2025 r. organ uczynił to z pominięciem pełnomocnika. Zaznaczał, że organ nigdy nie negował zakresu umocowania, charakteru i treści pełnomocnictwa, nie domagał się jego sprecyzowania. W innych kwestiach kadrowych organ korespondował z pełnomocnikiem. W jego opinii pominięcie pełnomocnika stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Udział pełnomocnika w postępowaniu w sprawie bezczynności organu nie konwaliduje błędu organu w zakresie pominięcia pełnomocnika przy doręczeniu decyzji. W opinii skarżącego strona może złożyć organowi pełnomocnictwo ogólne upoważaniające do działania we wszystkich sprawach. Zaznaczał także, że uchylenie decyzji w trybie wznowienia nie może nastąpić po upływie pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a termin do złożenia wniosku o wznowienie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje ocenę procesu stosowania prawa - czy organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych, w tym w zakresie obowiązywania i wykładni właściwych w sprawie norm prawnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić w sytuacji, gdy ich wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę w tam nakreślonych granicach trzeba wskazać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do odmowy wznowienia postępowania. W opinii strony doręczenie aktu kończącego to postępowanie nastąpiło z pominięciem pełnomocnika, co w skutkach jest zrównane z pominięciem strony i daje podstawę do wznowienia postępowania. W opinii organu doręczenie zostało dokonane zgodnie z prawem, gdyż w tym postępowaniu strona nie ustanowiła pełnomocnika, a złożenie wniosku o wznowienie postępowania po upływie miesiąca od dnia doręczenia orzeczenia je kończącego wyklucza wznowienie postępowania. Organ zaznaczał, że złożenie pełnomocnictwa ogólnego, nie do konkretnej sprawy, nie daje podstaw do uznania, że w sprawie tej został ustanowiony pełnomocnik. Pogląd ten zwalcza skarżący, nie negując, że ustanowił pełnomocnika w sprawach kadrowych.
Rozpoznając tak nakreślony spór należy przywołać przepisy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z jego brzmieniem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Stosownie zaś do art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).
Kolejny istotny w sprawie przepis art. 149 k.p.a. stwierdza, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3).
Z zapisów tych wynikają istotne dla sprawy fakty, po pierwsze wznowienie postępowania dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych, przesłanką uruchomienia tego trybu jest pominięcie strony w tym postępowaniu, a wówczas czas na złożenie wniosku o tryb nadzwyczajny jest ograniczony terminem miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Po spełnieniu tych wymogów uprawniony organ wznawia postępowanie dokonując oceny istnienia przesłanek wznowienia. Jeśli ww. uwarunkowania nie wystąpią obowiązkiem organu jest odmowa wznowienia postępowania.
Taka sytuacja nastąpiła w rozpoznawanej sprawie. Przy czym w opinii Sądu doręczenie decyzji nastąpiło w sposób prawidłowy, co uzasadnia uznanie, że ma ona walor ostateczności. Zasadnie bowiem organy obu instancji wywodzą, że w sprawie zakończonej rozkazem personalnym z dnia 25 kwietnia 2025 r. nie działał pełnomocnik.
Skarżący i jego pełnomocnik wskazują bowiem, że pełnomocnictwo, na które się powołują zostało udzielone w dniu 31 stycznia 2025 r. stanowiło umocowanie o charakterze ogólnym do spraw kadrowych, ale nie zostało przedłożone do postępowania zakończonego spornym rozkazem. Jak wynika z akt sprawy zostało ono złożone do postępowania zakończonego rozkazem personalnym z dnia 30 kwietnia 2025 r. na mocy którego skarżącego zwolniono ze służby. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że pełnomocnictwo winno być przedłożone do konkretnej sprawy, a organ nie ma obowiązku poszukiwania tego pełnomocnictwa w aktach innych spraw.
W świetle wypowiadanych tam poglądów zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. W przypadku pisemnego pełnomocnictwa, art. 33 § 3 zd. pierwsze k.p.a. stanowi, iż pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Kategoryczne brzmienie zacytowanego fragmentu przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Oznacza to, iż udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2832/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Przepis art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. zobowiązuje pełnomocnika do dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Przez akta, o których mowa w przywołanym przepisie należy rozumieć akta konkretnego, zindywidualizowanego postępowania administracyjnego. Organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy. Organ musi więc dysponować dokumentem, by móc ocenić czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1572/15, dostępny w CBOSA).
W świetle przedstawionych poglądów należy przyznać rację organowi, że w sprawie zakończonej rozkazem personalnym z dnia 25 kwietnia 2025 r. pełnomocnik nie został ustanowiony, a pełnomocnictwo z dnia 31 stycznia 2025 r. złożone było do akt innego postępowania. Prawidłowo zatem doręczono na adres skarżącego rzeczony rozkaz, co nastąpiło w dniu 2 maja 2025 r. Jak wynika z akt i nie jest sporne od tego rozkazu nie złożono środków odwoławczych, a zatem orzeczenie stało się ostateczne.
Skarżący, zastępowany przez pełnomocnika w dniu 8 stycznia 2026 r. wniósł o wznowienie postępowania jako przesłankę wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wynika z powołanych przepisów wniosek ten jest ograniczony czasem w jakim może zostać skutecznie wniesiony. Początek biegu miesięcznego terminu wyznacza moment powzięcia wiedzy o decyzji ostatecznej. Z akt sprawy nie wynika, aby można było negować datę 2 maja 2025 r. jako moment, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zarówno skarżący jak i jego pełnomocnik nie negowali posiadania wiedzy o decyzji, zarzuty zgłaszając jedynie do sposobu postępowania organu i pominięcia pełnomocnika.
Zatem termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania upłynął z dniem 2 czerwca 2025 r. Zasadnie w tych okolicznościach organ uznał, że wiosek skarżącego złożony w dniu 8 stycznia 2026 r. nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania i odmówił tej czynności, co ma umocowanie w art. 149 § 3 k.p.a.
W świetle powołanych poglądów orzecznictwa nie ma znaczenie charakter pełnomocnictwa, zapisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj. art. 33 § 3 zdanie pierwsze k.p.a wyraźnie bowiem wskazano, że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Obowiązek wykazania umocowania dotyczy konkretnego postępowania i załącza się go do akt konkretnej sprawy. Zakres zaś umocowania, tj. pełnomocnictwo ogólne czy też szczególne rzutuje za zakres czynności podejmowanych przez lub w stosunku do pełnomocnika, nie zmienia zasady złożenia pełnomocnictwa do akt sprawy.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że w postępowanie w sprawie, którego wnioskował o wznowienie odbyło się z naruszeniem przepisów procesowych, bez formalnego wszczęcia trzeba wskazać, że pozostaje ona bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Wynika to z faktu, że okoliczności te mogły być zwalczane w postepowaniu wznowieniowym ale wszczętym przez stronę w zakreślonym przez prawo terminie.
Uznając, że zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.