Uzasadnienie
Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) – dalej ustawa, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. orzekł o obowiązku zwrotu przez B. Z. niezależnie pobranego świadczenia tj. w zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 4.020,50 zł, wypłacanego za okres od 13 stycznia 2011 r. do 12 lipca 2011 r.
W uzasadnieniu przedstawił ustalony stan faktyczny istotny dla sprawy:
W dniu 5 stycznia 2011 r. wnioskodawczyni zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 13 stycznia 2011 r. do dnia 12 lipca 2011 r. w wysokości 100% podstawowej kwoty zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 ustawy. Była to kwota 742,10 zł brutto miesięcznie przez okres pierwszych 3 miesięcy i 582,70 zł brutto miesięcznie w pozostałych miesiącach posiadania prawa do zasiłku.
W trakcie weryfikacji wniosku strony o dofinansowanie na rozpoczęcie działalności gospodarczej ustalono, że w okresie rejestracji zainteresowana posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, który w dniu 15 lutego 2011 r. został wykreślony. Wpis został dokonany dnia 23 sierpnia 2000 r.
Wnioskodawczyni wezwana do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień, w dniu 12 kwietnia 2011 r. przyznała, że dokonała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z dniem 23 sierpnia 2000 r. Dodała, że działalność ta nie została podjęta a w dniu rejestracji w tutejszym Urzędzie zapomniała o istniejącym wpisie.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wznowiono postępowanie w sprawie dotyczącej uznania petentki za osobę bezrobotną z dniem 5 stycznia 2011 r. i przyznania prawa do zasiłku od dnia 13 stycznia 2011 r. do dnia 12 lipca 2011 r. zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2011 r.
Następną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylono opisaną wyżej decyzję ostateczną oraz orzeczono o odmowie uznania skarżącej, za osobę bezrobotną z dniem 5 stycznia 2011 r. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w wyniku którego, decyzją Wojewody D. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.
W związku, z powyższym wszczęto postępowanie w sprawie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia – zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 4.020,50 zł brutto wypłaconego za okres od 13 stycznia 2011 r. do 12 lipca 2011 r.
Strona, której umożliwiono czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym zapoznała się z aktami sprawy, co wynika ze złożonego przez nią oświadczenia z dnia 6 września 2012 r.
Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy za nienależne świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach.
Podał, że materiał dowodowy zebrany w karcie rejestracyjnej potwierdza, że dokonując rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. bezrobotna otrzymała rzetelną informację i była pouczona o obowiązujących przepisach, co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Organ zauważył, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dotyczące definicji osoby bezrobotnej, a także utraty statusu osoby bezrobotnej ze względu na prowadzoną działalność gospodarczą były kilkakrotnie zmieniane. W okresie rejestracji wnioskodawczyni w urzędzie pracy ustawodawca dokonał zmiany polegającej na tym, iż od dnia 26 października 2007 r. posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stanowiło okoliczność uniemożliwiającą posiadanie statusu osoby bezrobotnej. Powyższa kwestia została uregulowana w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit.f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym, należy przez to rozumieć m.in. osobę, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 2011 r.).
Stwierdził, że bezspornym jest fakt, iż w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. bezrobotna posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej o czym organ dowiedział się w terminie późniejszym, w związku ze złożonym przez zainteresowaną wnioskiem o dofinansowanie działalności gospodarczej. Zdarzenie to stanowiło negatywną przesłankę do dokonania rejestracji w urzędzie pracy i korzystania z prawa do zasiłku.
Niezgłoszenie w urzędzie pracy w dniu rejestracji faktu posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stanowiło ewidentne naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 2011 r.). Zaniedbanie wynikające z winy bezrobotnej skutkuje tym, iż zasiłek dla bezrobotnych wypłacony za wskazany powyżej okres w kwocie 4.020,50 zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie. Świadczenie takie w rozumieniu przepisu art. 76 ust. 1 ustawy podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, stanowi je równowartość kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła zainteresowana.
Przyznała, że w dniu 5 stycznia 2011 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 13 stycznia 2011 r. do dnia 12 lipca 2011 r.
Od dnia 23 sierpnia 2000 r. do dnia 15 lutego 2012 r. posiadała wpis do ewidencji ale była nieświadoma, że to jest równoznaczne z prowadzeniem działalności, której nigdy nie prowadziła.
Od dnia 1 lutego 2011 r. osoba posiadająca wpis, może być osobą bezrobotną.
Zwróciła się o "ludzką decyzję" w jej sprawie.
Wojewoda D. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Uzasadniając swoją decyzję organ dokonał ustaleń stanu faktycznego odpowiadających ustaleniom organu I instancji.
Dokonując rozważań prawnych stwierdził, że odwołanie skarżącej nie może zostać uwzględnione.
Zgodnie bowiem z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenia pieniężne, jest obowiązana do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne.
Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie.
Zgodnie zaś z definicją ustawową zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obowiązującą od dnia 1 lutego 2011 r. bezrobotnym może być osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął albo nie upłynął jeszcze okres do określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.
Wskazał, że "w ocenie organów obu instancji bezsprzecznym pozostaje fakt, że zgodnie z drukiem oświadczenia rejestrowego z dnia Pani B. Z. uprzedzona o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 kodeksu karnego za składanie fałszywych zeznań własnoręcznym podpisem wskazała, że nie posiada wpisu do działalności gospodarczej".
Z załączonych akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni rejestrując się w powiatowym urzędzie pracy w dniu 5 stycznia 2011 r. posiadała zarejestrowaną działalność gospodarczą uniemożliwiającą uzyskanie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku.
Zgodnie więc z obowiązującymi przepisami zasiłek dla bezrobotnych pobrany przez stronę w okresie od dnia 13 stycznia 2011 r. do 12 lipca 2011 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie podlegające zwrotowi.
Zatem kwota pobranego zasiłku tj. kwota 4.020,50 zł jest świadczeniem nienależnym a rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z obowiązującym prawem.
Skargę na powyższą decyzję złożyła zainteresowana.
Stwierdziła, że nie zgadza się z decyzją, w której zobowiązano ją do zwrotu pobranego świadczenia w kwocie 4020,50 zł.
Ustanowiony w toku postępowania pełnomocnik skarżącej rozszerzając skargę wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania a także o stwierdzenie, że decyzja nie podlega wykonaniu. Oświadczył, że skarżąca zarejestrowała działalność gospodarczą, gdyż dostała propozycję współpracy w ramach tej działalności. Działalności gospodarczej jednak nigdy nie wykonywała. Dla skarżącej był zaskoczeniem zarzut organu, że prowadzi działalność gospodarczą.
Podniósł również, że uzyskane przez zainteresowaną świadczenie zostało przez nią bezproduktywnie zużyte na potrzeby własne i jej małoletniego dziecka. Skarżąca jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i nie ma środków do spłacenia kwoty uzyskanego zasiłku dla bezrobotnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem; stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji a więc czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przepis ten daje podstawę do oceny legalności decyzji nie tylko w ramach zgłoszonych przez stronę zarzutów.
Powołane wyżej przepisy stanowią podstawę do stwierdzenia, że organ II instancji naruszył art. 127 § 1 i art. 138 § 1 k.p.a.
Pierwszy z powołanych przepisów mówi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Drugi, że organ odwoławczy wydaje decyzje, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzje w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Cytowane artykuły wprowadzają zasadę dwuinstancyjności czyli obowiązek organu II instancji ponownego rozpoznania sprawy (art. 127 § 1) oraz określają zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą, który jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 2).
Autorzy Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego
B. Adamiak i J. Borkowski, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck (str. 600) intepretując art. 138 § 1 mówią iż: Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy decyzją organu a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa.
Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. W wyroku z 15 września 1995 r. (IV SA 368/95, nie pub.) NSA stwierdził: "Z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 k.p.a. sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego zasadzające się na tym, że organ nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny.
Zmiana np. podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygania sprawy...."
Akceptując przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny i autorów Komentarza stanowisko co do zakresu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy Sąd orzekający zauważa, że decyzja organu I instancji jako podstawę materialnoprawną wskazała art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy. Organ II instancji w sentencji decyzji powołuje również ten artykuł (i art. 138 § 1 k.p.a.), natomiast w rozważaniach prawnych wskazuje i cytuje art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy – co wskazywałoby na zmianę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia nie wynika jednoznacznie, która podstawa prawna była przedmiotem rozpoznania i decyzji.
Podkreślić też należy, że organ w uzasadnieniu decyzji, która w dalszej części cytuje obowiązujące od 1 lutego 2011 r. brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i rynku pracy, stanowiącego definicję osoby bezrobotnej, i uznaje jako bezsprzeczny fakt złożenia oświadczenia przez skarżącą, że nie posiadała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej – co pozostaje w sprzeczności, z dokonanymi ustaleniami co do wpisu do ewidencji działalności gospodarczej – wyprowadza wniosek, że świadczenie dla bezrobotnych pobrane przez skarżącą w okresie od 13 stycznia 2011 r. do 12 lipca 2011 r. jest świadczeniem nienależnym.
Tymczasem art. 76 ust. 2 wymienia w 7 punktach sytuacje dające podstawę do uznania, że pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnym.
W pkt 1 art. 76 ust. 2 mówi się, iż za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach, w pkt 2 że są nimi świadczenia pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie.
Jak wskazano wyżej organ nie omówił przesłanek z pkt 1 lub 2 i ich zaistnienie w sprawie w świetle ustalonego stanu faktycznego a tylko zacytował jak stwierdzono wyżej, treść art. 76 ust. 1, art. 76 ust. 2 pkt 2 i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f (o treści obowiązującej od 1 lutego 2011 r.) i powtórzył ustalenia, że wnioskodawczyni uprzedzona o odpowiedzialności za fałszywe zeznania wskazała, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, choć taki wpis posiadała.
Nie wyjaśniono również w jakim celu powołano treść obowiązującego od dnia 1 lutego 2011 r. przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i jakie ma znaczenie dla sprawy wobec prawomocnej (?) decyzji Wojewody D. z dnia [...] lipca 2012 r., którą ostatecznie między innymi orzeczono o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną.
O ile decyzja ta jest prawomocna (tej okoliczności nie wyjaśniono), w zakresie tego co ustala, jest wiążąca. Dodać też należy, że podstawę do rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 1 lit. f w brzmieniu sprzed 1 lutego 2011 r.
Sąd zauważa też, że w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego, który potwierdziłby ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy. Nie ma bowiem dokumentu, który dawałby podstawę do stwierdzenia jakiej treści oświadczenie złożyła wnioskodawczyni w toku rejestracji, jako osoba bezrobotna w styczniu 2011 r., jakie pouczenie w tej kwestii umieścił organ a także dokumentu potwierdzającego wpis do ewidencji działalności gospodarczej.
Powyższe braki powodują, że Sąd nie jest w stanie skontrolować, zgodnie z art. 1 ustawy ustrojowej zaskarżonej decyzji.
Mając zatem powyższe na uwadze a także uchybienia procesowe, o których mowa wyżej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zaś rozstrzygnięcie w pkt II wyroku oparto na art. 152 p.p.s.a.