Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 poz. 2000, dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy wydaną przez Burmistrza Polkowic decyzję z dnia 13 grudnia 2022 r. (nr 001383SP/12/2022) o odmowie ustalenia B. N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem M. N. Z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że strona wystąpiła z wnioskiem o wspomniane świadczenie w dniu 27 października 2022 r.
Organ pierwszej instancji ustalił, że strona od 1 marca 2002 r. do 28 kwietnia 2022 r. była aktywna zawodowo. Prowadziła działalność gospodarczą, którą zawiesiła ze względu na opiekę nad mężem (według oświadczenia strony, gdyby nie opieka nad mężem nadal byłaby aktywna zawodowo). Wcześniej strona prowadziła kiosk oraz była zatrudniona w Zespole Szkół w P. oraz w Domu Kultury.
Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad mężem od 2011 r., czyli od kiedy mąż zachorował, jednak aktualnie jego stan się pogorszył i wymaga on większej opieki.
Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że mąż strony przebywa na emeryturze, jest osobą niepełnosprawną, przewlekle chorą, z licznymi schorzeniami, wymagającą wsparcia opiekuna w czynnościach dnia codziennego. Główną przyczyną niepełnosprawności są problemy kardiologiczne. Podopieczny strony jest po siedmiu zawałach, czterech bajbasach, ma włożonych siedem stentów i reducer. Ma napadowe migotanie przedsionków, nadciśnienie tętnicze oraz martwicę dolnej ściany serca. Ponadto, choruje na cukrzycę typu II oraz przykurcz Dupuytrena, który wymaga operacji, jednak ze względu na stan zdrowia i problemy z sercem nie ma możliwości obecnie przeprowadzenia tego zabiegu. Mąż strony nie jest osobą leżącą, porusza się sam po mieszkaniu, jednak nie wychodzi sam na zewnątrz. Wymaga wsparcia opiekuna m.in. podczas spacerów, robienia zakupów, wizyt lekarskich oraz pomocy w toalecie, przygotowaniu posiłków i leków. Nadto również wymaga wsparcia w rehabilitacji domowej oraz przy załatwianiu spraw urzędowych.
Zdaniem organu pierwszej instancji, nie ma wątpliwości, że mąż strony wymaga opieki, zaś zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni, z uwagi na wymagającego opieki męża nie może ona obecnie podjąć zatrudnienia.
Pomimo tej konstatacji organ pierwszej instancji uznał, że przeszkodą do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia jest przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze ze zm., dalej: u.ś.r.), albowiem niepełnosprawność męża powstała po ukończeniu 25 roku życia.
Z tego powodu decyzją z dnia 13 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił stronie ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia.
Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia 24 lutego 2023 r. (nr SKO/RŚ-423/88/2023) organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 grudnia 2022 r. Wskazał, że organ pierwszej instancji w ramach prowadzonego postępowania dowodowo-wyjaśniającego dotyczącego zakresu sprawowanej przez stronę opieki nad mężem zgromadził szereg dowodów, w tym dokumentację medyczną oraz przeprowadził wywiad środowiskowy. Na podstawie tej dokumentacji ustalono, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Z dniem 29 kwietnia 2022 r. strona zawiesiła działalność gospodarczą. Małżonkowie posiadają troje dzieci, które nie mieszkają z rodzicami. Z uwagi na sytuację rodzinną i zawodową nie są zatem w stanie sprawować bezpośredniej opieki nad ojcem (są aktywne zawodowo i mają małe dzieci). Mąż strony jest osobą schorowaną, głównie z powodu problemów kardiologicznych. Ponadto, choruje na cukrzycę typu II oraz przykurcz Dupuytrena.
W związku ze stwierdzonymi schorzeniami wymaga wsparcia opiekuńczego w postaci:
- - pomocy przy porannej i wieczornej toalecie (oraz podczas mycia całego ciała);
- - przygotowania posiłków: śniadań, obiadów, podwieczorków, kolacji;
- - przygotowania leków (kilka razy w ciągu dnia);
- - wsparcia w trakcie domowej rehabilitacji (ćwiczenia ręki, masaż limfatyczny) oraz podczas spacerów;
- - prania, prasowania, sprzątania w ciągu dnia;
- - robienia zakupów;
- - pomocy w załatwianiu spraw urzędowych (w zależności od potrzeb);
- - pomocy w załatwianiu recept oraz wizyt lekarskich (w zależności od potrzeb).
Oceniając czasowe, dzienne zaangażowanie strony w świadczenie tej pomocy SKO odwołało się do protokołu przesłuchania strony jakie miało miejsce w dniu 16 listopad 2022 r., podczas którego strona wskazała:
- - pomoc przy wstawaniu z łóżka (codziennie, kilka razy dziennie po drzemkach),
- - pomoc przy porannej toalecie i ubieraniu się (codziennie - około 40 min.),
- - pomoc przy przygotowaniu śniadaniu (codziennie - ok. 15 min.),
- - pomoc przy przygotowaniu drugiego śniadania (codziennie - ok. 15 min.),
- - pomoc przy przygotowaniu obiadu (codziennie - ok. 2 godz.),
- - zakupy (raz w tygodniu - ok. 1 godz.),
- - pomoc przy przygotowaniu podwieczorka (codziennie - ok. 15 min.),
- - sprzątanie, prasowanie i pranie (codziennie - ok. 2 godz.),
- - towarzyszenie mężowi (codziennie - przez cały dzień),
- - przygotowanie kolacji (codziennie - codziennie - ok. 15 min.),
- - wieczorna toaleta (codziennie - ok. 20 min.),
- - przygotowanie leków (codziennie - kilka razy dziennie).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że mąż strony samodzielnie porusza się po mieszkaniu. Na zewnątrz nie wychodzi jednak sam (wymaga wsparcia opiekuna w trakcie spacerów, zakupów, wizyt lekarskich). Nie porusza się przy pomocy wózka inwalidzkiego, kuli lub balkoniku.
W świetle całokształtu zebranych w sprawie dowodów organ drugiej instancji przyjął, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia w związku z wykonywaną przez nią opieką nad mężem. Organ drugiej instancji nie kwestionował faktu, że stwierdzone u męża strony schorzenia znacznie utrudniają mu codzienne funkcjonowanie, jednakże zakres sprawowanej nad nim opieki przez żonę, w ocenie Kolegium, nie stoi na przeszkodzie do podjęcia zatrudnienia przez stronę. W świetle stwierdzonych wyżej okoliczności szereg podstawowych czynności M. N. wykonuje samodzielnie albo przy nieznacznej pomocy żony. Z akt sprawy nie wynika aby był on osobą leżącą i całkowicie niesamodzielną, a także aby miał kłopoty w poruszaniu się w obrębie mieszkania bądź poza nim. Po mieszkaniu porusza się samodzielnie, zaś poza domem wymaga wsparcia opiekuna.
Potrzebuje wsparcia żony jedynie przy myciu całego ciała, przygotowaniu posiłków, przygotowaniu leków ubieraniu i rozbieraniu się. Mąż strony jest natomiast samodzielny podczas, a oraz mycia twarzy, zębów; korzystania z toalety, przy spożywaniu posiłków; przyjmowaniu leków.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, świadczona przez stronę opieka nad mężem nie ma charakteru ciągłego, gdyż może być wykonywana o różnych porach dnia np. przed lub po pracy. Wnioskodawczyni w zasadzie nie wykonuje przy mężu czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż M. N. nie wymaga leczenia odleżyn, pielęgnacji przetok, czy też karmienia przez sondę, cewnikowania. Ponadto jest w stanie samodzielnie jeść, nie ma problemów z połykaniem oraz nie używa pampersów, czy też pieluchomajtek, sam dojdzie do toalety, samodzielnie komunikuje się z otoczeniem, w obrębie łóżka porusza się samodzielnie.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła decyzję SKO zarzucając tej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami – konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyrażając pogląd, że przepis ten nie uzależnia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nieustannie przez całą dobę. Skarżąca w odesłaniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 577/21 i w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1164/19 zwróciła uwagę, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka.
Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a ewentualnie, o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zawarła również wniosek o zasądzenie od SKO na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych powodów aniżeli podniesione w skardze.
Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji działając w powołaniu na art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1u.ś.r. w myśl którego, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Organ drugiej instancji nie kwestionował, że strona, sprawująca opiekę nad mężem, mieści się w zakresie podmiotowym osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne jako małżonka osoby wymagającej opieki. Uznał natomiast, że zakres opieki jaką strona wykonuje przy mężu nie stanowi o wystąpieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej a czynnościami opiekuńczymi.
W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie stanowisko organu drugiej instancji w zakresie przyjęcia braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez stronę za zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem uznać należy za co najmniej przedwczesne. Dostrzec w tym miejscu trzeba, że przesłanka braku związku przyczynowo-skutkowego pojawiła się jako jedyną przeszkodą do wydania decyzji pozytywnej dopiero na etapie rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy. Podstawą odmowy ustalenia stronie prawa do wnioskowanego świadczenia przez organ pierwszej instancji stanowił bowiem wyłącznie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Organ drugiej instancji zasadnie uznał, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś zasadność złożonego przez stronę wniosku należy oceniać przez pryzmat przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Niezależnie od trafności stanowiska organu drugiej instancji w tym względzie, nie można nie dostrzec, że w realiach kontrolowanej sprawy mamy do czynienia z przypadkiem, w którym strona pozbawiona została instancji w rozpoznaniu swojej sprawy, gdyż wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia przed organem pierwszej instancji była data powstania niepełnosprawności, a tę okoliczność słusznie zakwestionował organ odwoławczy.
Należy mieć na uwadze, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Ponadto, ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu drugiej instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Oznacza to, że zakwestionowanie jako jedynej przesłanki przemawiającej za określonym sposobem rozstrzygnięcia i wydanie orzeczenia w oparciu o nową przeszkodę w uwzględnieniu żądania strony, prowadzi do naruszenia zasady prawa do dwukrotnej oceny okoliczności wpływających na ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu.
Sąd oczywiście dostrzega, że organ pierwszej instancji prowadził w sprawie czynności dowodowe, czego wyrazem jest znajdujący się aktach sprawy protokół z wywiadu środowiskowego czy protokół z przesłuchania wnioskodawczyni w charakterze strony. Poczynione w toku tych czynności ustalenia zostały wykorzystane następnie przy konstrukcji ustaleń faktycznych przez organ drugiej instancji. W ocenie Sądu, zakres postępowania dowodowego jaki przeprowadził organ pierwszej instancji nie zmienia faktu, że decyzja odmowna organu pierwszej instancji została wydana w powołaniu na przesłankę formalnoprawną, tj. wieku powstania niepełnosprawności, a zatem w oderwaniu od oceny, czy rezygnacja przez stronę z aktywności zawodowej pozostawała w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością podjęcia się opieki nad schorowanym mężem. W rzeczy samej natomiast, to ocena tej właśnie przesłanki stanowi istotę sporu w sprawie a strona powinna mieć zagwarantowane prawo do dwukrotnej oceny spełnienia przez nią tej przesłanki przez organy administracji publicznej orzekające w ramach dwuinstancyjnie ukształtowanego postępowania administracyjnego.
Niezależnie od dotychczas przedstawionej argumentacji Sądu, zwrócić należy uwagę także na pewną niespójność w ustaleniach faktycznych organów obu instancji co do stopnia samodzielności męża strony jeśli chodzi o toaletę. Otóż, z ustaleń faktycznych pomieszczonych w decyzji organu pierwszej instancji wynika, że mąż strony wymaga pomocy w toalecie, natomiast w ramach ustaleń faktycznych pomieszczonych w decyzji organu drugiej instancji (str. 9 decyzji) przyjęto, że mąż strony jest samodzielny podczas korzystania z toalety. Niespójność ta wymaga wyjaśnienia w drodze przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem dotychczas przeprowadzone postępowanie dowodowe nie jest wolne od wątpliwości odnośnie do tej kwestii.
Jak wynika z akt, w piśmie z dnia 23 listopada 2022 r., zatytułowanym "odpowiedź na wezwanie" strona podała, że prowadzi męża do toalety kilka razy dziennie. W toku przesłuchania w charakterze strony skarżąca wskazała wprawdzie, że mąż korzysta z toalety samodzielnie, to jednak jednocześnie zaznaczyła że jego obecność w toalecie wymaga także i jej obecności "gdyby trzeba było mu pomóc wyjść z toalety". W zaskarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione co organ drugiej instancji rozumiał przyjmując (i na jakiej podstawie), że mąż strony jest samodzielny jeśli chodzi o korzystanie z toalety. Kwestia tego, czy mąż strony może samodzielnie obsłużyć się w toalecie (samodzielnie zdjąć i założyć spodnie i bieliznę, samodzielnie wstać z toalety, skoro ma problem z samodzielnym wstawaniem z łóżka) jawi się jako istotna i wymaga dodatkowych ustaleń, w szczególności w świetle twierdzeń skarżącej, z których wynika, że mąż strony ma przykurcz Dupuytrena i nie jest w stanie wykonywać prostych czynności (zawartych w protokole z wywiadu środowiskowego i powtórzonych w toku przesłuchania strony w dniu 16 listopada 2022 r.).
Diagnoza przykurczu Dupuytrena u podopiecznego strony jest niesporna i potwierdzona dokumentacją lekarską z której dodatkowo wynika, że strona, kwalifikująca się z powodu tej dolegliwości do zabiegu operacyjnego, nie może zostać poddana operacji z uwagi na problemy z sercem.
W kontekście tej dolegliwości, w sprawie nie poczyniono także ustaleń w jaki sposób przykurcz Dupuytrena (i czy w ogóle) rzutuje na samodzielność męża strony w sięganiu po napoje czy posiłek. W ustaleniach faktycznych sprawy zabrakło ustaleń w zakresie tego, czy przez samodzielne spożywanie przez stronę posiłków należy rozumieć nie tylko samodzielną czynność jedzenia i picia, ale również możliwość samodzielnego utrzymania w ręce jedzenia i picia.
W ocenie Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zweryfikowaniu należy poddać także twierdzenia strony o częstych u męża przypadkach wyładowań wysokoenergetycznych w związku ze wszczepionym sprzętem wspomagającym prace serca.
W tym zakresie organ pierwszej instancji powinien wystąpić do strony z zobowiązaniem do przedstawienia odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego z którego by wynikało, że mąż strony z powodu takiego właśnie zagrożenia nie może zostać pozostawiony w domu sam w ciągu dnia.
Stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 15 k.p.a., a nadto również, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
W toku ponownego rozpoznania sprawy, rzeczą organu jest uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym zakresie oraz ponowna analiza przesłanki związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad mężem a rezygnacją strony z aktywności zawodowej.