Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 28 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 291/15

Uzasadnienie

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania H. K. – dalej skarżący, od decyzji Prezydenta W. ogłoszonej ustnie w dniu [...] maja 2015 r. w sprawie zakazu przeprowadzenia zgromadzenia publicznego, umorzył postępowanie odwoławcze.

W dniu [...] maja 2015 r. skarżący złożył do Wojewody D. odwołanie od decyzji Prezydenta W., ogłoszonej ustnie w dniu [...] maja 2015 r. w sprawie zakazu przeprowadzenia zgromadzenia publicznego. W odwołaniu tym wskazano, że pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r., (uzupełnionym pismem z dnia 3 maja 2015 r.) zgłoszone zostało Prezydentowi zgromadzenie publiczne. Następnie, zdaniem skarżącego, wydane zostało przez Prezydenta rozstrzygnięcie w formie notatki informacyjnej, które uniemożliwiło odbycie zgłoszonego zgromadzenia. W odwołaniu skarżący wskazał, iż niezachowanie formy decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia sprawy dokonanej przez organ I instancji stanowi rażące naruszenie prawa i uniemożliwia stronie przeprowadzenie drogi odwoławczej przewidzianej przepisami prawa. Powyższe odwołanie zostało uzupełnione pismem pełnomocnika skarżącego w dniu 12 maja 2015 r.

W związku z wpłynięciem powyższego odwołania Wojewoda zwrócił się w dniu 12 maja 2015 r. pismem (sygn.: [...]) do Prezydenta z żądaniem przekazania zaskarżonej decyzji wraz z aktami sprawy.

W dniu 12 maja 2015 r. Dyrektor Wydziału [...] Urzędu Miejskiego W. przekazał Dyrektorowi Wydziału [...] D. Urzędu Wojewódzkiego we W. akta sprawy skarżącego oraz informację (sygnatura pisma: [...]), że Prezydent W. nie wydawał żadnej decyzji zakazującej skarżącemu organizację happeningu w dniach 11 i 12 maja 2015 r. na terenie W. Wojewoda stwierdził, że w związku z faktem, iż organ I instancji nie wydał decyzji w tej sprawie brak jest przedmiotu, wobec którego organ odwoławczy mógłby wydać rozstrzygnięcie. Art. 138 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję, uchyla zaskarżoną decyzję albo umarza postępowanie odwoławcze. W związku z bezprzedmiotowością postępowania należało w rozpatrywanym przypadku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie administracyjne.

Wojewoda zauważył, że o braku wydania w tej sprawie decyzji przez Prezydenta W. świadczy informacja przekazana przez Urząd Miejski W. Godnym uwagi, zdaniem Wojewody, jest także fakt, że odwołujący informuje o wydanej ustnie decyzji z dnia [...] maja 2015 r., natomiast uzasadnienie odwołania wywodzi z treści pisma Dyrektora Wydziału [...] z dnia 7 maja 2015 r. ([...]). W żaden sposób nie odnosi się do treści oraz argumentów użytych w decyzji będącej przedmiotem odwołania.

Na zakończenie Wojewoda stwierdził, że analiza zgłoszenia dokonanego przez pełnomocnika skarżącego w dniu 17 kwietnia 2015 r. do Prezydenta jednoznacznie wskazuje, iż planowane na dzień 11 i 12 maj 2015 r. we W. happeningi miały charakter imprez artystycznych a nie zgromadzeń publicznych i prawidłowo zostały w ten sposób potraktowane przez organ gminy. Przemawia za tym fakt, iż zgłoszenie te nie spełnia wymogów określonych dla zgłoszenia zgromadzenia publicznego określonych w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2013 r. poz. 397) takich jak określenie celu zgromadzenia, przewodniczącego zgromadzenia czy języku w jakim będą się porozumiewać uczestnicy. Zgodnie z definicją zgromadzenia (art. 1 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach) jest to zgrupowanie zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska, tymczasem w zgłoszeniu z 17 kwietnia br. jednoznacznie wskazano na artystyczny charakter happeningu.

Ostatecznie o artystycznym charakterze wydarzenia przesądza treść pełnomocnictwa dołączona do zgłoszenia, w którym organizator upoważnił pełnomocnika do reprezentowania go "we wszelkich sprawach związanych z organizacją imprezy artystycznej o nazwie "[...]" organizowanej od 8 do 23 maja 2015 r.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 oraz 7 ust. 2 ustawy Prawo o zgromadzeniach w związku z art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędne ich zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że Zgłoszenie przedsięwzięcia sporządzone przez skarżącego nie tylko nie spełnia wymagań formalnych wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy, ale również samo zgłaszane przedsięwzięcie nie ma charakteru zgromadzenia publicznego,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 §1 pkt. 3 k.p.a., przez umorzenie postępowania, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, w sytuacji, gdy ostatecznie pismo wystosowane do skarżącego przez organ I Instancji należy uznać za formalne rozstrzygnięcie, jednakże wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie spełnia wymogów formalnych wynikających z art. 107 §1 k.p.a.,
3. 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji, gdy organ I Instancji nie wydał rozstrzygnięcia spełniającego wymogów formalnych decyzji aby uniemożliwić formalnie możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia, czym oba Organy w sposób rażący naruszyły jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w naruszonym przepisie,
4. 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 §1 k.p.a., przejawiające się w wydaniu rozstrzygnięcia negatywnego dla skarżącego, w oparciu jedynie o materiał zebrany przez organ I Instancji, nie przeprowadzając formalnie postępowania dowodowego.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W motywach skargi, pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący, będący obywatelem [...], zgłoszeniem z dnia 17 kwietnia 2015 r., na podstawie przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach poinformował Urząd Miejski we W. o planowanym na dni 11 oraz 12 maja 2015 r. zgromadzeniu o charakterze artystycznym. Następnie w dniu 3 maja 2015 r. kolejnym pismem również skierowanym do Urzędu Miejskiego we W., skarżący, wskazał brakujące informacje zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 2 ustawy Prawo o zgromadzeniach.

Zdaniem skarżącego organ I Instancji nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia, Skarżący, uzupełnił zgłoszenie dobrowolnie.

Organ I Instancji w odpowiedzi na zgłoszenie skarżącego, wystosował jedynie pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. informację, że organizowane przez skarżącego przedsięwzięcie jest imprezą o charakterze artystycznym, w związku z czym należy zgłosić odpowiedni wniosek na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, o wykorzystanie dróg w sposób szczególny.

Po wpłynięciu do organu pisma skarżącego uzupełniającego brakujące informacje, organ I Informacji ponownie w odpowiedzi z dnia 7 maja 2015 r. wskazał, że zgłaszane przedsięwzięcie ma jedynie charakter imprezy artystycznej i jako takie powinno zostać zgłoszone na podstawi przepisów Prawa o ruchu drogowym.

Odnosząc się do obu pism otrzymanych od organu I Instancji, skarżący wskazał, że oba pisma nie spełniają wymagań formalnych dla decyzji administracyjnej zgodnie z brzmieniem art. 107 § 1 k.p.a., stanowią natomiast jedynie swego rodzaju informację, jaki "zdaniem" organu charakter ma organizowane przez skarżącego przedsięwzięcie, nie wskazując w żaden sposób, że zgłoszenie skarżącego nie spełnia wymagań wskazanych w art. 7 ust. 2 ustawy Prawo o zgromadzeniach.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wskazał, że specjalny tryb przewidziany dla zgłaszania organizacji zgromadzeń publicznych jest konsekwencją oraz rozwinięciem, wyrażonej w art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wolności organizowania pokojowych zgromadzeń.

Skarżący podkreślił, że wolność zgromadzeń, przez wskazanie jej wprost w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nadaje jej wprost rangę jednej z naczelnych zasad polskiego porządku prawnego, co więcej wolność zgromadzeń stanowi również jedną z naczelnych zasad porządku prawnego Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem art. 11 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Jego zdaniem jest to okoliczność mająca niezwykle istotne znaczenie dla rozpatrywanego stanu faktycznego, gdyż jak zostało to wskazane w początkowej części uzasadnienia, Skarżący, będący jednocześnie organizatorem oraz przewodniczącym zgromadzenia jest obywatelem [...], natomiast całe przedsięwzięcie ma charakter międzynarodowy, zgromadzenie w swojej pierwotnej postaci, miało poruszać się trasą rozpoczynającą się w B., następnie przez S. nastąpił wjazd na teren Polski, dalej zgromadzenie miało poruszać się, aż do Miasta Stołecznego W., jednakże na chwilę obecną ze względu na działania Organów I oraz II Instancji niemożliwe jest kontynuowanie zaplanowanej trasy.

Należy również podkreślić, że całość przedsięwzięcia została oparta na przepisach ustawy Prawo o zgromadzeniach, jednakże przez pierwsze trzy dni poruszania się zgromadzeniach, tj. od dnia 8 maja do dnia 10 maja 2015 r., zgromadzenie nie napotkało na żadne przeszkody ze strony właściwych Organów Gmin, przez które miał miejsce przejazd.

Skarżący podkreślił, że organ I Instancji zdając sobie sprawę z brzmienia obowiązujących przepisów, w szczególności art. 8 ustawy, który w sposób wyczerpujący wskazuje przesłanki, które muszą zaistnieć aby możliwe było wydanie decyzji zakazującej odbycie zgromadzenia, z pełną świadomością nie wydał formalnego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej zgłoszenia skarżącego, co jednoznacznie uniemożliwiło skarżącemu w jakikolwiek sposób odwołanie się do wyższej instancji, jednakże skarżący po dotarciu do W., skontaktował się osobiście z Dyrektorem Departamentu [...], gdzie podjął próbę wyjaśnienia sytuacji. Organ I Instancji w dalszym ciągu podkreślał, że przedsięwzięcie organizowane przez skarżącego nie ma charakteru zgromadzenie w myśl przepisów ustawy, jednocześnie wskazując, że gdyby przyjąć, że jest to zgromadzenie publiczne, to zgłoszenie sporządzone przez skarżącego nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w ustawie, należy jednakże ponownie podkreślić, że organ nigdy nie wystosował do skarżącego wezwania do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia, natomiast przesłanie organowi dodatkowych informacji pismem z dnia 3 maja 2015 r. jest jedynie przejawem dobrej woli ze strony Skarżącego, który działając skrupulatnie, pomimo braku wezwania, dopełnił wszystkich wymogów formalnych do zgłoszenia zgromadzenia.

Zdaniem skarżącego organ I Instancji w trakcie rozmowy przyznał również, że jego zdaniem zgromadzenie nie stanowi zagrożenia, o którym mowa w art. 8 ustawy Prawo o zgromadzeniach, co jednocześnie w sposób jednoznaczny obrazuje sprzeczność postępowania organu I Instancji, gdyż w chwili wjazdu na teren miasta zgromadzenie zostało zatrzymane przez Policję, gdyż stwierdzono, że dalszy ruch zgromadzenia może powodować zagrożenie dla jego uczestników oraz osób postronnych.

W związku z faktem, że organ I Instancji odmówił wydania jakiegokolwiek formalnego rozstrzygnięcia powtarzając jedynie argumenty zawarte w pismach z dnia 27 kwietnia 2015 r. oraz 7 maja 2015 r., Skarżący przyjął, że stanowisko wyrażone przez organ stanowi decyzję ogłoszoną ustnie, w konsekwencji w dniu [...] maja 2015 r. wystosowano do organu II Instancji odwołanie od decyzji ogłoszonej Skarżącemu ustnie.

Skarżący wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 109 § 2 w związku z art. 14 § 2 k.p.a., decyzja może być ogłoszona stronom ustnie, co miało miejsce w rozpatrywanym stanie faktycznym, jednakże niewątpliwie była to decyzja obarczona rażącymi brakami formalnymi, chociażby brak sporządzenia protokołu z ogłoszenia decyzji, w konsekwencji należy stwierdzić, że organ II Instancji swoim działaniem naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzając postępowanie w sytuacji gdy decyzja formalnie została wydana oraz przyjęcie jej ustnego charakteru stanowiło dla skarżącego jedyną możliwość wyczerpania przysługującej mu drogi odwoławczej.

Zdaniem skarżącego, w dalszej części uzasadnienia, organ II Instancji wprost powiela stanowisko organu I instancji co do charakteru zgłaszanego przedsięwzięcia. Skarżący podkreślił, że na mocy wskazanych w początkowej części uzasadnienia przepisów Konstytucji oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wolność zgromadzeń powinna być rozumiana szeroko, to do organizatora należy wskazanie charakteru planowanego przedsięwzięcia, w przeciwnym przypadku będziemy mieć do czynienia z wolnością jedynie iluzoryczną, gdyż organy administracji państwowej miałyby możliwość zmiany charakteru każdego przedsięwzięcia zgłaszanego jako zgromadzenie, powołując się na niespełnienie wymogów formalnych z art. 7 ust. 2 ustawy.

Jednocześnie wskazał, że artystyczny charakter zgromadzenia, w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z przepisami ustawy, która jedynie w bardzo ogólny sposób wskazuje, co należy rozumieć pod pojęciem zgromadzenia, w konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do naruszenia podstawowych wolności zagwarantowanych nie tylko w prawie polskim, ale również obowiązującym nas prawie europejskim.

Zdaniem skarżącego organ II instancji nie przeprowadził w sposób wszechstronny postępowania dowodowego, gdyż za takie nie można uznać przytoczenia stanowiska organu I instancji, nie poświęcając jednocześnie żadnego fragmentu uzasadnienia decyzji na wskazanie, dlaczego organ uznał to stanowisko za słuszne.

Wszystkie opisane wyżej okoliczności doprowadziły również do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady działania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, gdyż odmowę wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, czym de facto uniemożliwia się stronie zaskarżenie tego rozstrzygnięcia, trudno nazwać działaniem mającym na celu budowanie zaufania do organów administracji, ma to szczególne znaczenie również ze względu na podkreślany już fakt międzynarodowego charakteru zgromadzenia. Podobnie działania organu II instancji, które w pełni podzielają stanowisko organu I instancji nie zadając sobie jednocześnie trudu na, choćby szczątkowe, uzasadnienie dlaczego stanowisko to jest prawidłowe, ciężko uznać za budzące zaufanie do organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się kolejno do podniesiony przez skarżącego zarzutów Wojewoda stwierdził, że nie jest trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 oraz art. 7 ust. 2 ustawy Prawo o zgromadzeniach w związku z art. 57 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez błędne ich zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że zgłoszenie przedsięwzięcia sporządzone przez Skarżącego nie spełnia wymagań formalnych wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy, ale również samo zgłaszane przedsięwzięcie nie ma charakteru zgromadzenia publicznego.

Wydaje się przy tym, że skarżący ma na myśli raczej błąd w zakresie wykładni wskazanych wyżej przepisów, czyli mylne pojmowanie treści lub znaczenia tych przepisów, ewentualnie błędne ich niezastosowanie.

Odnosząc się do tego zarzutu Wojewoda wskazał, że analiza pisma skarżącego z dnia 17 kwietnia 2015 r. kierowanego do Prezydenta jednoznacznie wskazuje, że planowane na dzień 11 i 12 maja 2015 r. we W. happeningi miały mieć charakter imprezy artystycznej (a nawet cyt. z ww. pisma "ściśle" artystycznej) a nie zgromadzenia publicznego. Zdaniem Wojewody świadczy o tym również fakt, iż zgłoszenie to nie spełniało wymogów określonych dla zgłoszenia zgromadzenia publicznego wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy Prawo o zgromadzeniach, takich jak określenie celu zgromadzenia, przewodniczącego zgromadzenia, czy języka w jakim porozumiewać się będą jego uczestnicy.

Wojewoda podkreślił, że nie każde wydarzenie w przestrzeni publicznej może być uznane za zgromadzenie publiczne w rozumieniu Konstytucji RP i art. 1 i 7 ustawy Prawo o zgromadzeniach. Wydarzeniem w przestrzeni publicznej jest bowiem każde zorganizowane działanie o charakterze społecznym, artystycznym, sportowym lub religijnym, adresowane do mieszkańców i odbywające się w przestrzeni publicznej. Takim wydarzeniem może być np. koncert, spektakl teatralny, zawody sportowe, pokaz filmów, festiwal teatrów ulicznych, wystawa, wyprzedaż uliczna, czy nawet impreza zorganizowana przez sąsiadów, które z jednej strony angażują mieszkańców do uczestnictwa w życiu społecznym, z drugiej strony w istotnym zakresie ograniczają możliwość swobodnego i powszechnego korzystania z przestrzeni publicznej innym osobom. Jednym natomiast z wielu wydarzeń w przestrzeni publicznej może być też zgromadzenie publiczne, czyli odbywające się na otwartej przestrzeni: manifestacja, demonstracja czy pikieta, podczas których anonimowa grupa niezwiązanych ze sobą osób publicznie wyraża swój sprzeciw lub poparcie wobec konkretnych działań politycznych czy problemów społecznych.

Zdaniem, Wojewody nie trafny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. Art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, w sytuacji, gdy ostateczne pismo wystosowane do skarżącego przez organ I instancji należy uznać za formalne rozstrzygnięcie, jednakże wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie spełnia wymogów formalnych wynikających z art. 107 § 1 k.p.a.

Tak sformułowany zarzut jest przy tym nie do końca zrozumiały, albowiem wymaga podkreślenia, że skarżący wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji.

Przedmiotem odwołania nie było "ostateczne pismo wystosowane do skarżącego". Prowadząc postępowanie odwoławcze Wojewoda musiał zatem ustalić jakiej treści rozstrzygnięcie zostało podjęte i wydane w dniu [...] maja 2015 r., czy zostało ono ogłoszone ustnie jak twierdzi skarżący, czy jego treść oraz istotne motywy zostały utrwalone w aktach w formie protokołu. Ustne ogłoszenie decyzji czy postanowienia zawsze wymaga bowiem sporządzenia protokołu, a zatem forma adnotacji, nawet tej szczególnej, bo wymagającej podpisania przez stronę, jest tu niewystarczająca. Zasadę tę podkreślił NSA w uchwale z dnia 13 października 1997 r. (FPK 13/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 7), w której przyjął, że "ogłoszenie ustne decyzji administracyjnej, jako wyjątek od zasady pisemności, wymaga utrwalenia tej czynności na piśmie w drodze sporządzenia protokołu (art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a.), który powinien odpowiadać wymaganiom art. 68 i 107 k.p.a. w zakresie koniecznych elementów decyzji".

Wojewoda zwrócił się w dniu 12 maja 2015 r. pismem (sygn. [...]) do Prezydenta z żądaniem przekazania zaskarżonej decyzji wraz z aktami sprawy. Także w dniu 12 maja Dyrektor Wydziału [...] Urzędu Miejskiego W. przekazał organowi odwoławczemu akta sprawy skarżącego oraz informację (sygn. [...]), że Prezydent nie wydawał żadnej decyzji zakazującej skarżącemu organizację happeningu w dniach 11 i 12 maja 2015 r. na terenie W. Akta wspomnianego postępowania nie zawierają również protokołu z ustnego ogłoszenia decyzji w dniu [...] maja 2015 r.

Stwierdzenie tego faktu stanowiło negatywną przesłankę procesową powodującą bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania odwoławczego i obligowało organ II instancji do umorzenia postępowania odwoławczego. Brak decyzji pierwszoinstancyjnej decyduje bowiem o tym, że nie ma sprawy administracyjnej (odwoławczej), którą należałoby załatwić w postępowaniu odwoławczym. Podjęcie w postępowaniu odwoławczym innego rozstrzygnięcia aniżeli opartego na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wymaga, aby do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy pozostawała w obrocie prawnym decyzja organu I instancji.

Wojewoda stwierdził, że przedmiotem odwołania nie były dwa pisma kierowane do skarżącego w dniach 27 kwietnia 2015 r. i 7 maja 2015 r. Niewątpliwie żadne z tych pism nie zawiera chociażby elementarnych cech nawet najbardziej "ułomnej" decyzji administracyjnej, w szczególności nie zawierają one władczego rozstrzygnięcia. W art. 107 § 1 k.p.a. wymienione są składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Nie wszystkie z nich jednakże mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej.

Nieuzasadniony, zdaniem Wojewody, jest również kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji, gdy organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia spełniającego wymogów formalnych decyzji, aby uniemożliwić formalnie możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia, czym oba organy w sposób rażący naruszyły jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w naruszonym przepisie.

Należy mieć na względzie, że z zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie zasada ta nie została naruszona, zaś strona reprezentowana przez fachowego pełnomocnika skorzystała z możliwości wniesienia odwołania w toku instancji a także zaskarżenia decyzji organu II instancji i poddania jej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wojewoda uznał, że nie można zgodzić się również z ostatnim podniesionym w skardze zarzutem naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w wydaniu rozstrzygnięcia negatywnego dla skarżącego w oparciu jedynie o materiał zebrany przez organ I instancji, nie przeprowadzając formalnie postępowania dowodowego."

Zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie wydał w tej sprawie rozstrzygnięcia negatywnego lecz decyzję formalną o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość w związku z ustaleniem w trakcie postępowania, że w dniu [...] maja 2015 r. nie została wydana żadna decyzja ustna zakazująca skarżącemu organizacji happeningu w dniach 11 i 12 maja 2015 r. na terenie W. Organ przeprowadzając postępowanie dowodowe orzekał w oparciu o akta tego postępowania znane skarżącemu, na które składały się pisma skarżącego kierowane do organu I instancji oraz pisma Wydziału [...] UM we W. z dnia 17 kwietnia i 7 maja 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umarzająca postępowanie odwoławcze.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu [...] maja 2015 r. złożył do Wojewody D. odwołanie od decyzji Prezydenta W., ogłoszonej ustnie w dniu [...] maja 2015 r. w sprawie zakazu przeprowadzenia zgromadzenia publicznego. W odwołaniu tym wskazano, że pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r., (uzupełnionym pismem z dnia 3 maja 2015 r.) zgłoszone zostało Prezydentowi zgromadzenie publiczne. Następnie, zdaniem skarżącego, wydane zostało przez Prezydenta rozstrzygnięcie w formie notatki informacyjnej, które uniemożliwiło odbycie zgłoszonego zgromadzenia. W odwołaniu skarżący wskazał, że niezachowanie formy decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia sprawy dokonanej przez organ I instancji stanowi rażące naruszenie prawa i uniemożliwia stronie przeprowadzenie drogi odwoławczej przewidzianej przepisami prawa. Powyższe odwołanie zostało uzupełnione pismem pełnomocnika skarżącego w dniu 12 maja 2015 r.

W związku z wpłynięciem powyższego odwołania Wojewoda zwrócił się pismem z dnia 12 maja 2015 r. (nr [...]) do Prezydenta z żądaniem przekazania zaskarżonej decyzji wraz z aktami sprawy.

W dniu 12 maja 2015 r. Dyrektor Wydziału [...] Urzędu Miejskiego W. przekazał Dyrektorowi Wydziału [...] D. Urzędu Wojewódzkiego we W. akta sprawy skarżącego oraz informację (nr pisma: [...]), że Prezydent W. nie wydawał żadnej decyzji zakazującej skarżącemu organizację happeningu w dniach 11 i 12 maja 2015 r. na terenie W. Wojewoda D. po analizie akt sprawy decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w związku z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Przywołane regulacje w zakresie w jakim przewidują prawo do wniesienia odwołania od aktu administracyjnego mającego formę decyzji administracyjnej, wydanego w pierwszej instancji, nie budzą w ocenie Sądu żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z treści art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do "decyzji", przez co należy rozumieć decyzję administracyjną, którą organ I instancji rozstrzygnął konkretną sprawę co do jej istoty (art. 104 § 1 k.p.a.) albo w inny sposób skończył sprawę w pierwszej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.) – zwłaszcza umarzając postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 K.p.a.). z tej racji uznać należy, że odwołanie, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a., nie przysługuje od innych czynności organu administracji publicznej, nie przybierających formy decyzji administracyjnej.

Wniesienie odwołania od takich czynności winno podlegać rozważaniu w kontekście jego dopuszczalności (art. 134 k.p.a.). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak również z przyczyn podmiotowych. Konkretyzując wyłącznie do pierwszej grupy należy uznać, że mieści się w niej brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych (por. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 11 września 1997 r., sygn. akt II SA/Gd 538/96, dostępne w Systemie Informacji Prawnej Lex, nr 44192; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, dostępny w CBOSA). Odnośnie braku przedmiotu zaskarżenia, za poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, należy przyjąć że mamy z nim do czynienia, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (to jest pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, stanowi np. czynność materialno-techniczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, nr 81351, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 910/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 29/10, dostępne w CBOSA).

Podzielając powyżej zaprezentowane poglądy zauważyć należy, że rozpatrzenie sprawy w wyniku złożenia odwołania, które jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, jako wniesione od czynności organu administracji nie będącej decyzją administracyjną, prowadzi do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 29/10, dostępny w CBOSA). Wydanie w takiej sytuacji decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy stanowi bowiem rażące naruszenie art. 127 § 1 K.p.a. Nie tylko jest to przepis nie budzący w analizowanym zakresie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, lecz nadto rozpoznanie odwołania w trybie postępowania administracyjnego uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego od czynności organu administracji nie stanowiącej decyzji administracyjnej jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem niedopuszczalne jest, aby organy te stosowały dowolne formy działania i procedowania, nieprzewidziane przez ustawodawcę do określonego rodzaju spraw.

Mając na względzie dotychczas poczynione uwagi, w dalszej części analizy prawnej kontrolowanej sprawy konieczne staje się ustalenie charakteru czynności w postaci pisma Prezydenta W. z dnia 27 kwietnia 2015 r. Ogólnie rzecz ujmując należy stwierdzić, że na wniosek skarżącego nie wydał decyzji z uwagi na brak protokołu jej ustnego ogłoszenia (art. 109 § 2 kpa) i istotnych elementów decyzji w przedmiotowym piśmie.

Skoro pismo organu I instancji Prezydenta W. z dnia 27 kwietnia 2015 r. nie miało waloru decyzji, to nie mogło być kwestionowane w drodze odwołania. W myśl bowiem art. 127 § 1 k.p.a., ten środek zaskarżenia służy jedynie od decyzji wydanych w pierwszej instancji. W konsekwencji pismo skarżącego z dnia [...] maja 2015 r., skierowane do Wojewody D., wobec zakwalifikowania go jako odwołanie od "decyzji" z dnia winno zostać uznane za niedopuszczalne i skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Rozpoznając zaś niedopuszczalny środek odwoławczy i umarzając postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. co do pisma organu I instancji niespełniającego wymogów decyzji administracyjnej od początku, a nie wobec wystąpienia braku przedmiotu zaskarżenia w toku postępowania odwoławczego, Wojewoda rażąco naruszył prawo, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 532/07, LEX nr 505878).

Z tych względów Sąd, działając na postawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a..