Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 6 lutego 2017 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej spółka, wnioskodawczyni, strona lub skarżąca) wystąpiła do Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci korespondencji sporządzonej, przesłanej i otrzymanej przez Zarząd jako zamawiającego i [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. jako wykonawcę wszelkich zamówień realizowanych w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 6 lutego 2017 r., w tym zawartych bez stosowania przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych.
Uszczegóławiając swoje żądanie skarżąca wskazała, że chodzi jej o:
- 1) pisemną korespondencję pomiędzy zamawiającym i wykonawcą,
- 2) pisemną korespondencję pomiędzy zamawiającym i biurem koordynatora zespołu inspektorów,
- 3) pisemną korespondencję pomiędzy zamawiającym i inspektorami wchodzącymi w skład zespołu inspektorów,
- 4) pisemną korespondencję pomiędzy pracownikami zamawiającego i biurem koordynatora zespołu inspektorów,
- 5) pisemną korespondencję pomiędzy pracownikami zamawiającego i inspektorami wchodzącymi w skład zespołu inspektorów,
- 6) korespondencję w formie elektronicznej pomiędzy zamawiającym i wykonawcą,
- 7) korespondencję w formie elektronicznej pomiędzy zamawiającym i biurem koordynatora zespołu inspektorów,
- 8) korespondencję w formie elektronicznej pomiędzy pracownikami zamawiającego i biurem koordynatora zespołu inspektorów
- 9) korespondencję w formie elektronicznej pomiędzy zamawiającym i inspektorami wchodzącymi w skład zespołu inspektorów
- 10) korespondencję w formie elektronicznej pomiędzy pracownikami zamawiającego i inspektorami wchodzącymi w skład zespołu inspektorów.
W odpowiedzi podmiot zobowiązany poinformował stronę, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, której udostępnienie uzależnione jest od uprzedniego wskazania przez wnioskodawcę, w jakim zakresie uzyskanie danych publicznych będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego (pismo z dnia 20 lutego 2017 r.).
Pismem z dnia 24 lutego 2017 r. strona skarżąca wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie – w piśmie z dnia 3 marca 2017 r. – wyjaśniła, że oczekiwane przez nią informacje mają wyłącznie prosty charakter i nie wymagają jakiegokolwiek przetworzenia. Niezasadnym byłoby zatem uzależnianie ich udostępnienia od uprzedniego żądania wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Dlatego też spółka podtrzymała złożony przez siebie wniosek.
Decyzją z dnia 15 marca 2017 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. (dalej Dyrektor Zarządu, organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów I – III wniosku. W odniesieniu do pozostałych punktów żądania organ poinformował skarżącą odrębnym pismem, że zawnioskowane informacje nie stanowią danych publicznych.
W uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany wskazał, że z uwagi na przetworzony charakter żądanych informacji i niewykazanie przez wnioskodawczynię, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zachodzą ustawowe przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej. W obszernym uzasadnieniu Dyrektor Zarządu przedstawił swoje stanowisko w powyższej sprawie. Pouczył także stronę, że od decyzji – na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 33 ust. 3 i 5 oraz art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej u.s.g.) – przysługuje jej odwołanie do Prezydenta Miasta W. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji.
Skarżąca stosując się do tego pouczenia wniosła w podanym terminie odwołanie do Prezydenta Miasta W. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta W., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p., art. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 33 ust. 3 i 5 oraz art. 47 ust. 1 u.s.g., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że zakres żądanych informacji niewątpliwie wskazuje na konieczność ich przetworzenia przed udostępnieniem wnioskodawczyni. Obejmują one bowiem dane zgromadzone na przestrzeni siedmiu lat w kilku tysiącach różnych dokumentów, zlokalizowanych w rozmaitych aktach, na których przygotowanie należałoby poświęcić czas odpowiadający pracy dwóch pracowników zatrudnionych na pełnym etacie przez okres co najmniej sześciu miesięcy. Z tej przyczyny Prezydent utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona.
Z tej przyczyny strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podano.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej do Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W., który był jednostką organizacyjną (budżetową) Gminy W., utworzoną uchwałą nr XII/166/99 Rady Miejskiej W. z dnia 26 sierpnia 1999 r. Taki status tego podmiotu został wprost określony w § 1 ust. 2 Statutu, jak i § 4 ust. 1 Regulaminu organizacyjnego.
Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 Statutu, Zarządem kieruje dyrektor, który uprawniony jest m.in. do zarządzania jednostką w zakresie określonym w pełnomocnictwie udzielonym przez Prezydenta Miasta W. i reprezentowania jej na zewnątrz. Analogiczny zakres kompetencji Dyrektora Zarządu wynika z § 11 ust. 1 i § 13 ust. 1 pkt 2 Regulaminu organizacyjnego.
Z uwagi na wskazany zakres kompetencji Dyrektora nie budziło zatem wątpliwości, że był on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej skierowanej do Zarządu. Reprezentował on bowiem jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, zaś jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
Powyższa kwalifikacja Dyrektora Zarządu oznaczała jednocześnie, że nie stanowił on podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w pozostałych przepisach art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W szczególności nie był on organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co z kolei było istotne dla ustalenia właściwego środka odwoławczego przysługującego od rozstrzygnięć przez niego wydanych, jak i organu, który ten środek miałby rozpatrywać.
Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.
Jak wynika zaś z ust. 2 cytowanego przepisu, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
- 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
- 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
W myśl zaś art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.
Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).
Skoro zatem Dyrektor Zarządu nie był organem władzy publicznej, to od wydanej przez niego decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie przysługiwało odwołanie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Trzeba bowiem zauważyć, że norma kompetencyjna podmiotu niebędącego organem władzy publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynikająca z art. 17 tej ustawy, ma charakter szczególny w stosunku do unormowań k.p.a., które ponadto same stosowane są jedynie odpowiednio i to w ograniczonym zakresie, dotyczącym jedynie samych decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2017 r., sygn. akt I OW 37/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 194/16).
Dlatego też należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie błędnie został określony tak środek zaskarżenia przysługujący od decyzji z dnia 15 marca 2017 r., jak i organ właściwy do jego rozpatrzenia. Jak wynika z pouczenia zawartego w decyzji z dnia 15 marca 2017 r., organ pierwszej instancji powołał się na art. 17 pkt 3 k.p.a., stanowiący, że w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 (organy jednostek samorządu terytorialnego) i 2 (wojewodowie), organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Organ pierwszej instancji nie dostrzegł jednak, że pojęcie organów administracji publicznej zostało zdefiniowane w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i obejmuje wyłącznie ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a. Skoro podana przez Dyrektora Zarządu podstawa ustalenia swojego statusu (art. 17 pkt 3 k.p.a.) wyłączała zakwalifikowanie go jako organu jednostki samorządu terytorialnego i – co oczywiste – wojewody, to powstaje pytanie, którym z wymienionych organów administracji publicznej miałby on zatem być. Rozumowanie takie było więc już u zarania błędne, a błąd ten wiązał się z przyjęciem, że udostępnienie informacji publicznej jest klasyczną sprawą administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy k.p.a. Tymczasem postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, a przepisy k.p.a. stosowane są do niego jedynie w ograniczonym zakresie.
Ponadto w pouczeniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano również na regulacje wynikające z art. 33 ust. 3 i 5 oraz art. 47 ust. 1 u.s.g., które jednakże nie miały żadnego znaczenia dla określenia organu wyższego stopnia. Udostępnienie informacji publicznej stanowiło bowiem autonomiczny obowiązek podmiotu reprezentującego jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, który w tych sprawach działał we własnym imieniu, nie zaś z upoważnienia organu wykonawczego gminy, bądź jako jego podwładny.
Mając powyższe okoliczności na uwadze należało zatem stwierdzić, że w toku postępowania organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił właściwy środek zaskarżenia wydanej przez siebie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a także organ uprawniony do jego rozpatrzenia. Prezydent Miasta W., któremu środek ten został przekazany, nie zweryfikował zaś z urzędu swojej właściwości, do czego był zobligowany. Gdyby nie kierował się on treścią błędnego pouczenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji, a regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej niewątpliwie dostrzegłby, że prawidłowym środkiem zaskarżenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie było odwołanie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takiej zaś sytuacji organem właściwym do jego rozpatrzenia pozostawał Dyrektor Zarządu.
Zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta W. została zatem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi wadę nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Stąd też Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zobowiązany był do stwierdzenia jej nieważności, o czym orzeczono w punkcie I sentencji niniejszego wyroku.
Choć charakter dostrzeżonego uchybienia uniemożliwiał odniesienie się do istotny sprawy, sprowadzającej się do ustalenia, czy odmowa udostępnienie żądanej przez stronę informacji była zasadna, tym niemniej kwestia ta będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego przez wnioskodawczynię środka odwoławczego. Skarżony organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy będzie bowiem musiał ocenić swoją właściwość z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego wyroku, a następnie zobligowany będzie podjąć stosowne działania zmierzające do przekazania wniesionego odwołania, będącego w istocie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do organu właściwego.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi (200 złotych) i koszty zastępstwa adwokackiego (480 złotych) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 złotych), orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.