Uzasadnienie
Postanowieniem z 21 V 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej "organ") po rozpatrzeniu "skargi" O. M. (dalej "skarżąca") stwierdziło wniesienie z uchybieniem terminu odwołania od "decyzji z dnia 9 marca 2018 r., działającego z upoważnienia Wójta Gminy R., Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w sprawie wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych na K. M. i P. M.".
Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu, skarżąca pismem zatytułowanym jako "skarga", a wniesionym w dniu 18 IV 2018 r., zakwestionowała pismo Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej jako "dyrektor") z dnia 9 III 2018 r. informujące ją o wstrzymaniu wypłaty świadczeń rodzinnych w związku z niedostarczeniem w wyznaczonym terminie dokumentu umożliwiającego ustalenie sytuacji dochodowej skarżącej. Pismo dyrektora zostało skarżącej doręczone w dniu 13 III 2018 r. W ocenie organu pismo dyrektora należy traktować jako decyzję administracyjną, bowiem posiada ono minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania tego pisma jako decyzji, a mianowicie: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Dla poparcia twierdzenia o decyzyjnej formie wstrzymania wypłaty świadczenia rodzinnego organ powołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 II 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wr 485/09).
Zdaniem organu pismo dyrektora zawiera rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej, przez co "skarga" kwestionująca to pismo powinna być rozpatrywana w trybie odwoławczym. Dalej organ zwrócił uwagę, że środek zaskarżenia został przez skarżącą wniesiony z uchybieniem czternastodniowego terminu, bowiem pismo dyrektora doręczono jej w dniu 13 III 2018 r., zaś środek zaskarżenia wpłynął w dniu 18 IV 2018 r. Organ pouczył przy tym skarżącą o możliwości wnioskowania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jako że nie została wcześniej pouczona o możliwości wniesienia odwołania od pisma dyrektora.
Pismem z dnia 30 V 2018 r. skarżąca zakwestionowała opisane postanowienie wnosząc o przekazanie sprawy do tutejszego Sadu. Wyjaśniła przy tym, że wstrzymanie wypłaty świadczenia było nieuzasadnione z uwagi na brak możliwości wcześniejszego uzyskania zaświadczeń żądanych przez organ pomocowy, o czym zresztą skarżąca informowała pracowników socjalnych. Jednocześnie skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ poinformował, że pismo skarżącej z 30 V 2018 r. w części dotyczącej żądania przywrócenia terminu do wniesienia odwołania będzie przedmiotem odrębnego rozpatrzenia przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów, niż podniesione przez skarżącą.
Nie można zgodzić się z przyjętym przez organ założeniem, jakoby pismo dyrektora wstrzymujące wypłatę świadczenia rodzinnego z powodu nieprzedłożenia przez skarżącą wymaganego zaświadczenia stanowiło decyzję w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej.
W zaskarżonym postanowieniu organ na poparcie swojego stanowiska w przedmiocie oceny charakteru prawnego pisma wstrzymującego wypłatę powołał się na wyrok tutejszego Sądu z dnia 18 II 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wr 485/09). Sąd zwraca jednak uwagę, że powołany wyrok wydano w stanie faktycznym, w którym organ pierwszej instancji wydał decyzję o wstrzymaniu świadczenia; organ drugiej instancji decyzję tę uchylił i orzekł o odmowie przyznania świadczenia (a więc orzekł w innym przedmiocie), zaś sąd wyraźnie stwierdził wadliwość zarówno decyzji pierwszej jak i drugiej instancji. Trudno w takich warunkach uznać, że w powołanym wyroku Sąd opowiedział się za decyzyjną formą wstrzymania wypłaty świadczenia, a już z całą pewnością nie ma w powołanym wyroku analizy dotyczącej zagadnienia prawnego występującego w niniejszej sprawie. Zawarcie w zaskarżonym postanowieniu takiego odesłania nic więc do sprawy nie wnosi.
Jak wynika z art. 28 ust. 3 ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952, ze zm.) – dalej jako "ustawa" - wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba, na rzecz której ustalono prawo do świadczenia, odmówiła udzielenia lub nie udzieliła, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.
Stosownie zaś do art. 28 ust. 4 ustawy, w przypadku udzielenia wyjaśnień świadczenia rodzinne wypłaca się od miesiąca, w którym przeprowadzono wywiad lub wpłynęły wyjaśnienia, do końca okresu zasiłkowego, jeżeli osoba spełnia warunki określone w ustawie.
Jakkolwiek przepisy ustawy nie rozstrzygają literalnie kwestii formy, w jakiej nastąpić powinno wstrzymanie czy wznowienie wypłat, to jednak stwierdzić należy, że zarówno wstrzymanie jak i wznowienie wypłat świadczeń rodzinnych nie może być rozpatrywane w kategoriach odrębnych, indywidualnych spraw administracyjnych wymagających wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Celem wstrzymania wypłat jest bowiem szybkie uniemożliwienie świadczeniobiorcy dalszego wykonywania ostatecznej decyzji przyznającej prawo do świadczenia w sytuacji zaistnienia prawdopodobieństwa wystąpienia okoliczności powodujących utratę prawa do świadczenia (świadczenie nienależne).
Nie sposób zrealizować tego rodzaju celu przy założeniu, że wstrzymanie wypłat poprzedzone powinno zostać przeprowadzeniem zorganizowanego ciągu czynności procesowych, a więc postępowaniem jurysdykcyjnym warunkującym wydanie orzeczenia w postaci decyzji administracyjnej. Wstrzymanie wypłat jest instytucją dotyczącą sfery wykonalności decyzji przyznającej świadczenie, a nie istoty zawartego w niej rozstrzygnięcia. Zmiana w zakresie przyznanego stronie świadczenia nastąpić może tylko na podstawie decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję świadczeniową, a więc w trybie określonym w art. 32 ustawy. Z tego względu nie można w instytucji wstrzymania wypłat dopatrywać się orzeczniczych uprawnień organu pomocowego w zakresie kształtowania prawa strony do świadczeń rodzinnych określonych w wydanej wcześniej decyzji.
Pogląd sprzeciwiający się możliwości traktowania czynności wstrzymania wypłaty świadczenia jako decyzji administracyjnej wyrażony został zresztą w motywach wyroku NSA z dnia 9 II 2016 r. (sygn. akt I OSK 1120/14, publ. CBOSA). Wprawdzie dotyczył on instytucji wstrzymania świadczenia alimentacyjnego z art. 21 ustawy z 7 IX 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2018, poz. 554, ze zm.) to jednak z uwagi na analogię do regulacji dotyczącej wstrzymania świadczenia rodzinnego uprawnione jest odwołanie się do wyrażonych w powołanym wyroku poglądów.
Sąd wskazał tam, że wstrzymując wypłatę świadczenia organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty, gdyż celem wstrzymania wypłaty nie jest "odebrane" stronie prawa, a decyzja przyznająca świadczenie nadal w obrocie prawnym pozostaje. Nadto w wypadku pozytywnego wyjaśnienia wątpliwości, przepisy przewidują wznowienie wypłaty. Okoliczności te wskazują, że wstrzymanie nie jest decyzją administracyjną. Co więcej, w powołanym wyroku podkreślono dodatkowo, że wstrzymanie wypłaty świadczenia nie dotyczy również kwestii wynikających w toku postępowania, ponieważ postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia zostało już zakończone ostateczną decyzją. Postępowanie nie jest zatem "w toku", a instytucja wstrzymania wypłaty świadczenia dotyczy etapu wykonania decyzji przyznającej dane świadczenie. Powyższe oznacza, że omawiana instytucja nie przybiera również formy procesowej postanowienia.
Sąd w składzie orzekającym podziela powołany wyżej pogląd. Nie oznacza to oczywiście, że strona pozbawiona jest ochrony prawnej w przypadku nadużycia przez organ pomocowy prawa do wstrzymania wypłaty świadczenia. Czynności faktyczne organu dotyczące praw i obowiązków jednostki, jako czynności materialno-techniczne podlegają bowiem zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 53 § 2 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej jako "ppsa". Wstrzymanie wypłaty świadczenia jest czynnością materialno-techniczną, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach przewidzianych dla tego rodzaju czynności administracji.
Stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania na zasadzie art. 134 kpa, na skutek błędnego przyjęcia, że wniesiona skarga jest odwołaniem od decyzji, organ naruszył przepis z art. 134 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Uchybienie to miało zarazem istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w związku z czym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem skargi nie było orzeczenie rozstrzygające o zasadności wstrzymania wypłat, a orzeczenie procesowe organu, stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Stąd też na obecnym etapie poza oceną organu, a w konsekwencji również i Sądu pozostaje kwestia zasadności wstrzymania wypłat. Kwestionowanie przez skarżącą legalności czynności polegającej na wstrzymaniu wypłat może się odbyć jedynie poprzez złożenie na taką czynność skargi do tutejszego Sądu, za pośrednictwem organu, który dokonał wstrzymania (tu: działającego z upoważnienia Wójta Gminy R. Dyrektora MOPS w R.). Skarga taka powinna być wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności, przy czym sąd może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 53 § 2 ppsa).