Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. Z. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 6 marca 2023 r. (nr SKO 4103/236/2023), mocą której organ ten, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Złotego Stoku z dnia 11 stycznia 2023 r. (nr GK.824.68.2022) o odmowie przyznania stronie dodatku węglowego.
Jak wynika z zaskarżonej decyzji, w dniu 30 listopada 2022 r. strona wystąpiła o przyznanie dodatku węglowego wskazując, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe pod adresem: [...], Z. [...]-[...]. Do wniosku strona załączyła deklarację CEEB dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, wypełnioną w dniu 11 lipca 2022 r. Z deklaracji wynikało, że pod w/w adresem w Z. znajduje się budynek wielorodzinny z dwoma lokalami mieszkalnymi i w tym budynku, w lokalu nr [...] źródłem ciepła jest kominek/koza na paliwo stałe: węgiel i paliwa węglopochodne oraz drewno kawałkowe.
W uzasadnieniu decyzji odmawiającej stronie przyznania wnioskowanego dodatku organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie ewidencji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalił, że nieruchomość położona pod adresem: [...] w z. zamieszkiwana jest przez jedną osobą. Celem weryfikacji stanu faktycznego istotnego z punktu widzenia przyznania stronie dodatku węglowego, tj. celem ustalenia, czy wnioskodawca faktycznie zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe pod wskazanym we wniosku adresem oraz czy głównym źródłem ciepła w tym gospodarstwie jest koza na paliwo stałe, tj. węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierający co najmniej 85% węgla kamiennego, organ pierwszej instancji zadecydował o przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Termin przeprowadzenia tego wywiadu został wyznaczony na dzień 22 grudnia 2023 r., o czym strona została poinformowana pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. doręczonym jej w dniu 20 grudnia 2022 r. Wywiad ten okazał się jednak nieskuteczny z powodu nieobecności wnioskodawcy.
W ocenie Burmistrza Złotego Stoku, nieobecność strony w wyznaczonym terminie wywiadu środowiskowego oraz brak zameldowania strony pod adresem wskazanym we wniosku dawały wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że wnioskodawca nie zamieszkuje i nie gospodaruje pod adresem: [...] w Z. Dodatkowo organ stwierdził również, że ze złożonej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wynika, że lokal mieszkalny nr [...] jest zamieszkały. Na te podstawie skonstatował, że strona nie spełnia przesłanek z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692 ze zm.). W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał się na przepis art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ustawy o dodatku węglowym W treści uzasadnienia decyzji wskazał także na art. 2 ust. 15b-15e w/w ustawy i podniósł, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego.
W odwołaniu strona podniosła, że pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. została powiadomiona, że pracownicy Urzędu Miejskiego w Złotym Stoku przeprowadzą z nią wywiad środowiskowy pomiędzy godziną 13.00 a 16.00 Strona została zobowiązana do uczestnictwa w tym wywiadzie oraz do przygotowania m.in. faktur potwierdzających zużycie wody i prądu pod adresem [...] w Z. Zgodnie z treścią odwołania, praktycznie od godziny 7.03 do godz. 16.04 strona oczekiwała wizyty pracowników Urzędu Miejskiego w dniu wyznaczonym na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Przygotowała również zestawienie opłat za wodę i ścieki oraz energię elektryczną. Do godziny 16.04 nikt z pracowników Urzędu nie przyszedł jednak na wywiad środowiskowy.
W ramach dalszych zarzutów odwołania strona zakwestionowała stanowisko organu jakoby miejsce zameldowania strony miało znaczenie przy ubieganiu się o przyznanie dodatku węglowego.
Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W treści tej decyzji organ przytoczył treść art. 2 ust. 1 i ust. 3, nadto, art. 2 ust. 15a ustawy o dodatku węglowym, w myśl którego, dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz, prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519), a także informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, świadczenia wychowawczego, dodatku osłonowego, dodatku mieszkaniowego, a także dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców. W nawiązaniu do treści tego ostatniego przepisu organ zwrócił uwagę, że dane te dotyczą m.in. zameldowania w lokalu objętym wnioskiem o dodatek węglowy.
Odwołał się także do art. 2 ust. 15b ustawy o dodatku węglowym, zgodnie z którym, jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Konstatując stwierdził, że w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego.
W nawiązaniu do realiów sprawy organ drugiej instancji podniósł, że nie znajduje podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych podczas czynności przeprowadzonych przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej.
W wydanej decyzji Kolegium odnotowało, że wnioskodawca nie mieszka pod adresem wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (tj. [...]-[...] Z., [...]). Jak argumentowało, z akt sprawy wynika, że nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, albowiem główne wejście do budynku było zamknięte i przy drzwiach nie było dzwonka. Nadto, w odwołaniu strona potwierdziła, że nie prowadzi gospodarstwa domowego pod w/w adresem "oświadczając, że oczekiwała na zapowiedzianych pracowników Urzędu, którzy mieli przeprowadzić wywiad środowiskowy, a po zamknięciu Urzędu Miasta opuściła mieszkanie".
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego "wybitnie stronnicze potraktowanie sprawy".
Przedstawiona w skardze argumentacja w istocie pokrywała się z argumentacją jaką strona przedstawiła na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 6 marca 2023 r. o odmowie przyznania stronie dodatku węglowego.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 141, dalej: u.d.w.) dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe rozumie się:
- 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
- 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3).
Z powołanych przepisów wynika, że aby dodatek węglowy mógł być przyznany wnioskodawca musi zamieszkiwać oraz gospodarować w budynku (lokalu), w którym znajduje się główne źródło ogrzewania (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 224/23).
Zgodnie z orzecznictwem, zamieszkiwanie polega na zajmowaniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej, zaś cechami charakterystycznymi dla prowadzenia gospodarstwa domowego może być załatwianie codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, zarobkowanie w miejscu zamieszkania lub poza nim, ale dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. Na okoliczność gospodarowania składają się różne elementy, jak ponoszenie kosztów i opłat za mieszkanie, wykonywanie zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecnie z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Sz 705/23).
Przy weryfikacji wniosków o wypłatę dodatku węglowego organ pierwszej instancji może korzystać z informacji wynikających z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 2 ust. 15a pkt 1 ustawy z 2022 r. o dodatku węglowym), jak również pozyskanych w związku z prowadzonymi postępowaniami w sprawach określonych w art. 2 ust. 15a pkt 2 u.d.w., a także zawartych w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców (art. 2 ust. 15a pkt 3 u.d.w.). Nadmienić należy, że wymienione źródła informacji zostały wymienione jedynie w sposób przykładowy (nie jest to katalog zamknięty). Ustawodawca dostrzegając, że informacje pozyskane w trybie art. 2 ust. 15a u.d.w. nie zawsze będą wystarczające dla pełnej oceny podania, dał organowi administracji możliwość wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Stanowi o tym m.in. art. 2 ust. 15b u.d.w.
Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zasadniczo, powodem odmowy przyznania stronie wnioskowanego przez nią dodatku węglowego było stwierdzenie, że strona nie spełnia przesłanek z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy, albowiem faktycznie nie zamieszkuje pod adresem – [...] w Z. W ocenie Sądu, zebrany na tym etapie sprawy materiał dowody nie dawał organom dostatecznych podstaw do wyprowadzenia takiego wniosku, co oznacza, że konkluzja organów sprowadzająca się do stwierdzenia, że skarżący nie zamieszkuje i nie gospodaruje w lokalu przy "ul. [...]" w Z. jest na tym etapie przedwczesna.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na błędne stanowisko organu pierwszej instancji (nie korygowane przez organ drugiej instancji) co do wyprowadzenia negatywnych dla strony skutków w sprawie w związku z faktem, że skarżący nie jest zameldowany pod adresem [...] w Z. W nawiązaniu do tego stanowiska organu pierwszej instancji trafnie zarzuca skarżący, że kwestia tego, gdzie skarżący jest zameldowany, nie powinna mieć znaczenia w sprawie, albowiem przedmiotem oceny organów prowadzących postępowanie powinno być jedynie ustalenie tego, czy skarżący zamieszkuje i gospodaruje pod adresem – [...], [...]-[...] Z. Kwestia braku związku pomiędzy zasadnością wniosku o przyznanie dodatku węglowego a miejscem zameldowania wnioskodawcy jest ugruntowana w orzecznictwie (por. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. III SA/Kr 850/23). Organ drugiej instancji błędny zatem wniosek w tym względzie wyprowadził z treści art. 2 ust. 15a pkt 3 u.d.w.
Wbrew argumentacji przestawionej w decyzjach organów obu instancji, za tym, że skrzący nie zamieszkuje i nie gospodaruje pod w/w adresem nie może świadczyć także podnoszona przez te organy okoliczność, że skarżący nie był obecny pod tym adresem w dniu wyznaczonym na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (22 grudnia 2023 r.). Kwestia braku obecności wnioskodawcy pod adresem wskazanym we wniosku w dniu 22 grudnia 2023 r. w godzinach: 13.00-16.00 wymaga poczynienia dwóch zastrzeżeń.
Po pierwsze, już co do samej zasady nie można zgodzić się z argumentacją organu, który brak zamieszkiwania i gospodarowania strony wiąże z ustaleniem nieobecności strony pod wspomnianym adresem w dniu wyznaczonym na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W tym miejscu trzeba wskazać, że niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (a pod tym pojęciem orzecznictwo sądowe ujmuje także nieusprawiedliwioną nieobecność strony na wyznaczonym terminie wywiadu) co do zasady stanowi samodzielną podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego. W takim przypadku, odmowa przyznania dodatku węglowego następuje z uwagi na tę tylko przesłankę, a zatem zupełnie w oderwaniu do tego, czy wnioskodawca faktycznie gospodaruje i zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji, organ odnotował, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego (art. 2 ust. 15b-15e ustawy).
Jednocześnie również, z faktu braku obecności strony w dniu 22 grudnia 2023 r. pod adresem – [...] w Z. organ wyprowadził wniosek, że strona nie zamieszkuje i nie gospodaruje pod tymże adresem. Zaprezentowane w ten sposób stanowisko organu pierwszej instancji dotknięte jest zatem wewnętrzną sprzecznością.
Co przy tym najistotniejsze, w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy Sąd powziął istotne wątpliwości odnośnie do tego, czy istotnie strona uniemożliwiła pracownikom organu przeprowadzenie w dniu 22 grudnia 2023 r. wywiadu środowiskowego celem zweryfikowania faktów istotnych z punktu widzenia zasadności złożonego przez nią wniosku o dodatek węglowy.
Bezspornym jest, że skarżący został powiadomiony przez organ pierwszej instancji o dacie planowanego wywiadu środowiskowego (22 grudnia 2023 r.) a także o przedziale czasowym, w jakim miał spodziewać się wizyty pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej (w godzinach: 13.00-16.00). Skarżący nie kwestionuje tego, że został poinformowany o dniu i godzinie planowanego wywiadu środowiskowego. Podnosił natomiast w odwołaniu oraz w skardze, że czekał tego dnia w godzinach od 7.03 do 16.04 na wyznaczony wywiad środowiskowy, lecz nikt z pracowników organu w wyznaczonym dniu i przedziale czasowym nie przybył pod adres [...] w Z. Jakkolwiek organy obu instancji zgodnie utrzymują, że do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie doszło z powodu nieobecności strony, to jednak nie można pominąć, że ze sporządzonego protokołu wywiadu środowiskowego (do którego ostatecznie nie doszło z uwagi na – jak odnotowano w tym protokole – nieobecność strony), nie wynika, w jakich godzinach pracownicy organu przybyli w dniu 22 grudnia 2023 r. pod adres strony ([...] w Z.).
Brak jednoznacznego potwierdzenia tego, czy pracownicy organu przybyli na wywiad środowiskowy w godzinach wyznaczonych w zawiadomieniu (pomiędzy godziną 13.00 a 16.00) nie daje Sądowi podstaw do zaaprobowania ustaleń faktycznych organów ukierunkowanych na wykazanie, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego. W istocie bowiem w aktach sprawy brak jest informacji o godzinie w jakiej pracownicy przybyli pod adres [...] w Z., co miało nastąpić pod nieobecność skarżącego.
Dodatkowo należy podnieść, że wbrew stanowisku organu drugiej instancji wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że z treści wniesionego przez stronę odwołania nie wynika wniosek wyprowadzony przez ten organ, a mianowicie, by skarżący potwierdził, że nie zamieszkuje pod wspomnianym adresem.
Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i at. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu pierwszej instancji jest ponowne wyznaczenie terminu wywiadu środowiskowego, zawiadomienie o tym strony, oraz w zależności od jego wyniku oraz od oceny pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów podjęcie decyzji w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stronie dodatku węglowego.