Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 marca 2022 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: SKO, organ drugiej instancji, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 19 stycznia 2022 r. (nr [...]) o odmowie ustalenia M. B. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skrząca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1162, dalej: u.ś.r.).
Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w dniu 14 września 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad siostrą B. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z dnia 11 października 2021 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia stronie prawa do wnioskowanego świadczenia.
Decyzją z dnia 22 listopada 2021 r. SKO uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania,
W toku ponownego rozpoznania sprawy został przeprowadzony wywiad środowiskowy, w toku którego ustalono, że wnioskodawczyni przygotowuje siostrze posiłki, karmi, podaje leki, załatwia sprawy urzędowe i zapewnia opiekę higieniczną. Podopieczna jest wdową, posiada nieletnie dzieci, które przebywają w rodzinach zastępczych. Brat B. K. odbywa karę pozbawienia wolności. Strona opiekuje się siostrą od marca 2021 r. Nigdy nie podejmowała zatrudnienia i nie była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna poszukująca pracy.
Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy organ pierwszej instancji ponownie odmówił ustalenia stronie prawa do wnioskowanego świadczenia w powołaniu na art. 17 ust. 1b u.ś.r. i okoliczność, że niepełnosprawność B. K. istniej od 47 roku życia.
W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności (objętej treścią tego przepisu) normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu nad datę powstania niepełnosprawności.
Powołaną na wstępie decyzją, SKO działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji stwierdził, że sytuacja faktyczna strony powinna być rozpatrywana z pominięciem normy z art. 17 ust. 1b u.ś.r., o której niekonstytucyjności wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Zastosowanie przez organ pierwszej instancji błędnej podstawy prawnej nie miało jednak znaczenia dla wyniku sprawy, albowiem – jak wskazało SKO – wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ drugiej instancji wskazał, że strona opiekuje się siostrą od marca 2021 r., kiedy to podopieczna doznała udaru. Konsekwencjami zdrowotnymi przebytego udaru są – prawostronny niedowład i zaburzenia mowy. Siostra strony jest osobą leżącą. Nadto, choruje na schizofrenię, nadciśnienie oraz cukrzycę typu 2. Wymaga stałego przyjmowania leków.
Nie kwestionując faktu, że strona opiekuje się schorowaną siostrą, organ drugiej instancji stwierdził, że sam fakt sprawowania tej opieki nie jest wystarczający do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Mając na uwadze fakt bierności zawodowej strony organ drugiej instancji wskazał, że choroba siostry oraz sprawowanie nad nią opieki nie były tymi okolicznościami, które wymusiły na stronie rezygnację z zatrudnienia (rozumianą także jako niepodejmowanie zatrudnienia), albowiem strona nigdy nie pracowała zawodowo (w oświadczeniu z dnia 13 stycznia 2022 r. oświadczyła, że nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na to, że jest na utrzymaniu męża).
W podsumowaniu organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, co przesądza o braku podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca domagając się uchylenia decyzji SKO oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną siostrą.
Na uzasadnienie tego zarzutu skarżąca podniosła, że zakres opieki uniemożliwiał i nadal uniemożliwia stronie podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Strona wskazała, że przy ocenie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia przez skarżącą należy brać pod uwagę moment złożenia wniosku, a więc sytuację obecną, nie zaś sytuacją przeszłą, gdy do rezygnacji z zatrudnienia dojść mogło z innych przyczyn niż sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konstatując skarżąca podniosła, że na moment złożenia wniosku strona była (jest) zdolna do podjęcia zatrudnienia, którego jednak nie podejmuje w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zatem wymagany ustawą związek przyczynowo-skutkowy w sprawie występuje.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Kwestie sporne w sprawie dotyczą oceny tego, czy strona spełnia wszystkie przesłanki do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną siostrą.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u. ś.r.
- 1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W ocenie Sądu, prawidłowo przyjął organ drugiej instancji, że strona spełnia jedynie dwie z trzech koniecznych przesłanek warunkujących ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Siostra strony legitymuje się wymaganym przepisami prawa orzeczeniem o znacznym stopniu pełnosprawności, zaś skarżąca należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznej. Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji, że w sprawie nie została natomiast spełniona przesłanka wystąpienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją, czy też niepodejmowaniem, przez stronę zatrudnienia a sprawowaną przez nią opieką nad siostrą.
Co wymaga w sprawie podkreślenia, stan niesprawności organizmu podopiecznej, wymagający pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, nie jest kwestionowany przez organy administracji publicznej. Z ustaleń poczynionych przez te organy wynika, że siostra skarżącej w marcu 2021 r. przeszła udar, konsekwencją czego jest prawostronny niedowład ciała i zaburzenia mowy. Siostra strony jest osobą leżącą. Choruje nadto na schizofrenię, nadciśnienie i cukrzycę typu 2. W ramach sprawowanej opieki nad siostrą, wnioskodawczyni przygotowuje siostrze posiłki, karmi ją, podaje leki, zapewnia opiekę higieniczną oraz załatwia sprawy urzędowe. Ze złożonego przez stronę oświadczenia wynika, że w związku z przebytym udarem B. K. zamieszkała w mieszkaniu skarżącej.
Przy niekwestionowanej przez organy obu instancji okoliczności, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną siostrą wymaga na wstępie zwrócenia uwagi, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt SA/Gd 310/22).
W odwołaniu do celowościowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. trzeba wskazać, że ratio legis uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wiąże się z koniecznością zapewnienia osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością szeroko pojętej rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Ponieważ świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki, powinnością organów administracji publicznej rozpatrujących wnioski o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rzetelna ocena wystąpienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna, względnie - niepodejmowaniem tego zatrudnienia, a sprawowaną przez niego opieką nad osobą, wobec której ciąży na opiekunie obowiązek alimentacyjny.
W ocenie Sądu, materiał dowodowy, jaki poddał analizie organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji uprawnia do wyprowadzenia wniosku, że w sprawie nie została wykazana przesłanka bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy szeroko pojętym brakiem aktywności strony skarżącej a koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych przy siostrze.
W sprawie, niewątpliwie nie została spełniona przesłanka rezygnacji przez stronę z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad siostrą, skoro w czasie podjęcia się przez stronę tej opieki (z uwagi na przebyty przez siostrę w marcu 2021 r. udar) skarżąca nie była aktywna zawodowo.
W ocenie Sądu, zasadnie również organ drugiej instancji uznał, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, by konieczność sprawowania opieki nad siostrą była wyłączną i obiektywną przesłanką dla której strona nie podejmuje obecnie aktywności zawodowej, w jakimkolwiek wymiarze.
W sprawie wymaga wyraźnego rozróżnienia kwestia zakresu niezbędnej opieki, jakiej wymaga siostra strony od tego, czy w sprawie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że niepodejmowanie przez stronę zatrudnienia pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością opiekowania się siostrą.
O ile w ocenie Sądu nie ulega kwestii to, że siostra skarżącej z uwagi na stan zdrowia wymaga opieki, o tyle, zebrany materiał dowodowy nie potwierdził spełnienia przez stronę koniecznej przesłanki ustawowej w postaci bezpośredniego związku tej opieki z niepodejmowaniem zatrudnienia.
W sprawie nie można nie dostrzec, że skarżąca, mająca około 50 lat, nigdy wcześniej nie była aktywna zawodowo, ani nawet nie była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy. Ze złożonych w sprawie przez nią pisemnych oświadczeń (w dniu 3 stycznia 2022 r. oraz w piśmie z dnia 13 stycznia 2022 r.) wynika, że wcześniej nie podejmowała ona zatrudnienia i była na utrzymaniu męża. Obecnie, utrzymuje się z emerytury męża. W świetle zasad doświadczenia życiowego trudno przyjąć, iż obecnie przeszkodą do podjęcia przez stronę aktywności zawodowej (pracy lub innych form zarobkowania) jest konieczność opiekowania się siostrą. Co w sprawie ważne, skarżąca będąc od samego początku reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie wykazała, ani nawet nie uprawdopodobniła faktu, że zamierzała podjąć zatrudnienie (lub inne formy zarobkowania), ale musiała z tej decyzji zrezygnować, by opiekować się chorą siostrą.
Reprezentujący stronę pełnomocnik przykładowo nie wskazywał na to, by w sytuacji życiowej strony wystąpiły okoliczności, które uprawdopodabniałyby okoliczność, że bierna zawodowo przez tyle lat skarżąca istotnie chciała podjąć zatrudnienie (lub inne formy zarobkowania) w okresie poprzedzającym podjęciem opieki, lecz zrezygnowała z tego zamiaru z obiektywnych przyczyn związanych z koniecznością opiekowania się siostrą.
Niewykazanie przez skarżącą okoliczności uprawdopodabniających chęć podjęcia aktywności zawodowej w czasie poprzedzającym udar siostry (z powodu którego skarżąca podjęła się opieki nad siostrą) nie daje podstaw do oceny, że w sprawie wystąpiła przesłanka związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad siostrą.
Wobec braku spełnienia tej przesłanki bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność, że jest ona jedyną osobą, która może opiekować się schorowaną siostrą.
Odnosząc się do powołanych w skardze wyroków sądów administracyjnych należy wskazać, że orzeczenia te zapadły na tle konkretnych stanów faktycznych, w indywidualnych sprawach, a przyjęta w tych wyrokach wykładnia przepisów prawa nie miała waloru wiążącego jeśli idzie o kierunek rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. W sprawie, ustalony stan faktyczny uzasadnia – zdaniem Sądu – przyjętą przez organ drugiej instancji wykładnię przepisu prawa materialnego, skutkującą odmową ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą.
Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd za pozbawiony podstaw ocenił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. i uznał, że odmowa ustalenia stronie wnioskowanego świadczenia odpowiada prawu.
Z tych względów, działając na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) oddalił skargę w całości.