Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało w mocy orzeczenie Wójta Gminy G. z dnia [...]r. odmawiające T. C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynikało z akt sprawy powołaną decyzją organ I instancji rozpoznał odmownie wniosek Strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem R. C.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki przyznania prawa do świadczenia. Mąż Skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że nie można ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Nadto Skarżąca ma ustalone prawo do renty i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jako małżonkę wyklucza ją z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń. Powołując się na art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.) organ stwierdził, że ustalone w sprawie fakty wyłączają możliwość przyznania wnioskowanego uprawnienia.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że mąż Skarżącej posiada orzeczenie o znacznym niepełnosprawności wydane w dniu 11 kwietnia 2011 r. na stałe. Przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień 7 marca 2011 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Z akt sprawy wynika także, że Skarżąca jest rencistką pobierającą świadczenie rentowe.
Odnosząc się do ustaleń podjętych w I instancji organ przywołał brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdzające niezgodność ww. przepisu z Konstytucją w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wiek osoby wymagającej opieki. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że ocena okoliczności faktycznych sprawy winna być dokonana z pominięciem normy niekonstytucyjnej. Te zatem fakty (moment powstania niepełnosprawności) nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Podobne wnioski organ odwoławczy odniósł do kolejnej - podanej przez organ I instancji - przesłanki wyłączenia prawa do świadczenia wspartej na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wskazał na istniejący między małżonkami obowiązek alimentacyjny, co uzasadnia także uprawnienie do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Zatem zapis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sytuacji, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.
Rozważając kolejną wskazaną przez organ I instancji przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia organ przywołał brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wywodząc, że przepis ten winien być wykładany nie tylko z uwzględnieniem wykładni językowej ale i innych reguł interpretacyjnych – celowościowej, systemowej i funkcjonalnej. Odczytując wg tych zasad wskazaną normę organ, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, nie wykluczył możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku ustalonego prawa do innych świadczeń. Rozwiązaniem problemu w takim przypadku byłoby umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń. W tym zakresie wskazał na art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczący zbiegu świadczeń rodzinnych oraz art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm., dalej ustawa o emeryturach i rentach) dotyczący kumulacji świadczeń przewidzianych w tej ustawie.
W zakresie zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego i emerytalnego (rentowego) jedynym przepisem jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Ponownie odwołując się do poglądów orzecznictwa organ wskazał na konieczność zapewnienia uprawnionemu wyboru jednego ze świadczeń poprzez rezygnację z pobierania niższego świadczenia. O takiej możliwości należy stronę poinformować. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do rodzinnych.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 1 października 2021 r. kierowanym do profesjonalnego pełnomocnika Strony poinformowano, że pobieranie renty stanowi przesłankę negatywną przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego oraz o możliwości wyboru świadczenia poprzez zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach.
W odpowiedzi z dnia 19 października 2021 r. Strona wyjaśniła, że do 2013 r. próbowała pogodzić pracę z opieką nad mężem, jednakże z uwagi na pogarszający się stan zdrowia męża musiała zrezygnować z pracy zarobkowej. Dodała, że złoży wniosek o zawieszenie świadczenia emertytalnego ale dopiero po uzyskano pozytywnej decyzji organu.
W opinii organu Skarżąca została poinformowana o możliwości wyboru świadczenia, wskazując, że jego pobieranie stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wyczerpuje obowiązki organu i uniemożliwia Stronie przyznanie wnioskowanego świadczenia.
W skardze Strona, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucała naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz błędne uznanie, że pobieranie przez Skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), przez niepoinformowanie Strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez Skarżącą emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Strona wnioskowała o uchylenie zaskarżonego aktu oraz poprzedzającego go orzeczenia i ustalenia na rzecz Strony świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Domagała się zasądzenia kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu rozwinęła zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazując na konieczność wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i stworzeniu możliwości wyboru jednego ze świadczeń w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytalnego. Zawieszenie prawa do emerytury uchyla negatywną przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca którym została wydana decyzja w sprawie zawieszenia prawa do emerytury. Przy czym organ winien o takiej możliwości poinformować stronę. Automatyczne wyłączenie prawa do wnioskowanego świadczenia w przypadku zbiegu opisanych uprawnień nie znajduje uzasadnienia, co Strona wyjaśniała odwołując się do poglądów orzecznictwa, które szeroko cytowała. Skarżąca zaznaczała, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.
W dalszych wywodach skargi Strona przywołała brzmienie wskazanych przepisów procesowych, zwracając szczególną uwagę na zasadę informowania, tym istotniejszą, że organ administracji jest podmiotem silniejszym, dysponującym władztwem administracyjnym. Te cechy rodzą po jego stronie obowiązek informowania strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika o przysługujących jej prawach i obowiązkach. W rozpoznawanej sprawie, w sytuacji gdy organ stwierdził, że jedyną przesłanką do przyznania Stronie uprawnienia jest pobieranie emerytury winien ją o tym powiadomić i wyznaczyć termin na usunięcie negatywnej przesłanki. Organ winien zatem, kierując się dobrem strony podjąć działania aby Skarżąca spełniła wszystkie przesłanki ustawowe do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie zaś organ wprawdzie wskazał na możliwość zawieszenia prawa do emerytury, jednak nie poinformował, że jest to jedyna negatywna przesłanka do przyznania jej wnioskowanego prawa.
W piśmie z dnia 1 października 2021 r. wskazano bowiem na jeszcze inną przeszkodę w uzyskaniu świadczenia, tj. brak związku między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Tym samym Skarżąca nie miała pewności, że po zawieszeniu świadczenia emerytalnego otrzyma świadczenie pielęgnacyjne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Wyjątkiem na tym tle jest art. 145a p.p.s.a., którego zastosowanie wymaga spełnienia przesłanek ustawowych.
Z tych względów nie jest właściwy wniosek zawarty w skardze, formułowanej - co wymaga podkreślenia - przez profesjonalnego pełnomocnika, a domagający się orzeczenia, co do istoty sprawy. Nie wykazano aby w sprawie zaistniały ku temu przesłanki opisane w art. 145a § 3 p.p.s.a.
Istotny w sprawie jest również zapis art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało jej oddalenie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji, a odmawiającego Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ podał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na ustalone prawo Skarżącej do renty.
Uzasadniając ten pogląd organ odwołał się do wykładni wskazanego przepisu dokonywanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, która wskazuje na konieczność dokonania szerokiej analizy prawnej tej normy, z uwzględnieniem reguł celowościowych, funkcjonalnych i systemowych, a nie poprzestanie na wykładni językowej.
Taki też sposób odczytania tego zapisu postuluje Skarżąca.
Sąd, w składzie rozpoznającym sprawę, podziela przyjętą przez organ wykładnię wskazanego przepisu. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej. u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Dokonując wykładni przywołanego zapisu, z uwzględnieniem wskazanych na wstępie reguł interpretacyjnych, należy uznać za uzasadnione zapewnienie stronom wyboru między świadczeniami pielęgnacyjnym i rentowym (emerytalnym) w przypadku ich zbiegu. W tym względzie Sąd podziela poglądy wyrażane orzecznictwie, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty (emeryta), wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.
Przy czym obowiązkiem organu, wywodzonym z art. 7, art. 9 i art. 79a k.p.a. jest poinformowanie stron o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury (renty) i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Zgodnie bowiem z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie do art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W realiach rozpoznawanej sprawy obie strony sporu w ten sam sposób postrzegały zarówno przedstawione rozumienie zapisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jak i obowiązki obciążające organ administracji.
Spór odnosi się do sposobu wykonania, nałożonych wskazanymi przepisami procesowymi, powinności organu. Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba wskazać, że pismem z dnia 1 października 2021 r. organ wezwał Stronę do zawieszenia prawa do renty, informując o przyjętej wykładni spornego w sprawie przepisu i możliwości rozwiązania sytuacji zbiegu uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych i rentowych. Pismo zawiera szerokie wyjaśnienie z powołaniem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w klarowny sposób przedstawia zasady wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz tryb procedowania w tych sprawach.
W piśmie tym, organ dodatkowo wskazał na inne jeszcze okoliczności, które w jego opinii winny zostać wyjaśnione. Przywołując przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną) stwierdził, że w aktach brak dowodów potwierdzających istotne dla sprawy fakty. W związku z tym wezwał Stronę do ich podania, tj. wykazania, że sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem spowodowało rezygnację z zatrudnienia.
W odpowiedzi Strona podała, że złoży wniosek o zawieszenie świadczenia rentowego dopiero po uzyskaniu pozytywnej decyzji organu w zakresie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Podała także, że do 2013 r. próbowała pogodzić pracę kasjerki z opieką nad mężem, ze względu na pogarszający się stan jego zdrowia musiała zrezygnować z pracy zarobkowej.
Odnosząc się do tych okoliczności faktycznych, także w kontekście formułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego, dostrzec trzeba, że od samego początku postępowania administracyjnego Strona była zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Tym samym zakres udzielanych Stronie pouczeń winien ograniczać się wyłącznie do wskazania tych okoliczności faktycznych i prawnych, których uzupełnienia oczekuje organ administracji w świetle wymogów stawianych przez prawo. Przywołane w skardze zarzuty, w tym dotyczące obowiązku informowania i udzielania w tym zakresie pomocy oraz wsparcia, nie mogą znaleźć uzasadnienia. Zasadniczo przywołane na ich poparcie orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą sytuacji strony działającej bez wsparcia profesjonalnego pełnomocnika. W tej sprawie, jak wskazano, Stronę zastępował profesjonalny pełnomocnik, zatem obowiązki organu administracji w zakresie należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych sprawy nie mogą być postrzegane tak szeroko jak w sytuacji Strony pozbawionej profesjonalnego wsparcia.
W realiach tej sprawy organ w sposób precyzyjny wskazał jakie okoliczności, wyprowadzane z obowiązujących przepisów, należy potwierdzić (wykazać) i jakie czynności podjąć celem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Udzielona w tym zakresie odpowiedź nie realizowała istoty wezwania organu, który mógł i powinien zakładać, że w tej sytuacji Stronie znane są zasady procedowania i przyznawania świadczeń. Zatem kwestię zawieszenia prawa do renty i podjęcia w tym zakresie właściwych kroków winny poprzedzać ustalenia dotyczące istnienia przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W powołanym piśmie organu z dnia 1 października 2021 r. problematyka ta została wyraźnie wskazana. Organ podał, że nie przedstawiono w tym zakresie żadnych dowodów i oczekuje na wykazanie tych faktów przez Stronę. Tym samym Strona winna przedstawić wyjaśnienia i dowody na poparcie swych żądań zawartych we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Odpowiedź udzielona przez pełnomocnika Strony w dniu 15 października 2021 r. wezwania tego nie realizowała. Nadto wbrew poglądom prawnym wyrażanym w skardze na temat przeszkód w możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji jego zbiegu z uprawnieniami rentowymi (emerytalnymi), pełnomocnik oświadczył, że kroki te podejmie po wydaniu pozytywnej dla Strony decyzji. Zrozumiałym jest, że w sytuacji niepewności czy takie świadczenie (pielęgnacyjne) zostanie Stronie przyznane rezygnacja ze świadczenia emerytalnego (rentowego) może budzić obawy. Jednakże w rozpoznawanej sprawie od Strony – wspartej profesjonalną pomocą - należało oczekiwać podjęcia kroków mających na celu wyjaśnienie okoliczności mającej priorytetowe znaczenie dla sprawy, tj. związku pomiędzy rezygnacją z pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W dalszej zaś kolejności, po przedstawieniu niezbędnych argumentów i dowodów na ich poparcie, podjęcie dalszych działań w celu uzyskania prawa do świadczeń. Kolejność tych działań była Stronie znana, czego dowodzą argumenty podnoszone w skardze.
Tym samym organowi nie można przypisać naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.