Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem O. M. (dalej: strona, skarżąca) z dnia 24 lutego 2020r. (data wpływu od organu: 26 lutego 2020 r.) o częściowe zwolnienie z opłat za kształcenie w semestrze letnim w roku akademickim 2019/2020 na Wydziale [...] Uniwersytetu W., na kierunku studiów [...],na III roku studiów niestacjonarnych. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że w odniesieniu do niej zaistniała szczególnie ważna okoliczności, stanowiąca podstawę do zwolnienia, przewidziana §11 ust.2 zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu W., w postaci pełnego sieroctwa.
Jednocześnie strona powołała się na §11 ust.3 wskazanego wyżej zarządzenia, wywodząc,że pomimo przekroczenia dochodu, o którym mowa w §11 ust.1 pkt 1 tegoż zarządzenia, koszty jakie ponosi w związku z samodzielnym utrzymaniem się, bez jakiejkolwiek pomocy, są wysokie i z trudem pozwalają na pokrycie wszystkich opłat. Na poparcie swoich twierdzeń strona przedstawiła odpisy skrócone aktów zgonu rodziców oraz oświadczenie z dnia 24 lutego 2020r. wskazujące na rodzaj i wysokość jej stałych, comiesięcznych wydatków i opłat.
Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art.79 ust.3 ustawy z dnia 28 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj. DZ.U. z 2020r., poz.85), art.104 i 107 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020rr., poz. 256 z późn.zm.) dalej: k.p.a. oraz zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu W. z dnia 10 czerwca 2019 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwrotu i zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów Uniwersytetu W., działający z upoważnienia Rektora Uniwersytetu W., Prodziekan ds. studenckich i ogólnych Wydziału [...],zwolnił stronę w części z opłat za kształcenie na niestacjonarnych studiach jednolitych magisterskich prawa w semestrze letnim, w roku akademickim 2019/2020, w wysokości 20% tj. w kwocie 570 zł. W uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej organ stwierdził,że występują wskazane we wniosku okoliczności, o jakich mowa w § 9.1 uchwały nr [...].
Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wywodząc,że decyzja nie jest dla niej zadawalająca, bowiem nie umniejsza to wystarczająco kosztów jakie ponosi na samodzielne utrzymanie się i w sytuacji braku jakiekolwiek pomocy ze strony rodziny. Strona podniosła,że stan faktyczny i prawny nie zostały dokładnie i wnikliwie przeanalizowane, co w konsekwencji doprowadziło do wydania niesprawiedliwej decyzji.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Rektor Uniwersytetu W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji ostatecznej organ przytoczył przepis §11 ust.1 powołanego wyżej zarządzenia nr [...], określający warunki, jakie musi spełnić student ubiegający o zwolnienie w części z opłat za kształcenie na niestacjonarnych studiach, a mianowicie kryterium dochodowe (pkt 1) oraz wystąpienie szczególnie ważnych okoliczności uniemożliwiających studentowi wniesienie opłat w całości lub w części (pkt 2). Przywołał również brzmienie przepisu §11 ust.2 tegoż zarządzenia wskazującego na okoliczności, które są kwalifikowane jako szczególnie ważne okoliczności, o których mowa w ust.1 pkt 2, wśród których w pkt 1 wymieniono pełne sieroctwo. Organ powołał się także na §11 ust.3 wskazanego wyżej zarządzenia, zgodnie z którym dziekan lub kierownik jednostki poza wydziałowej może zwolnić studenta / doktoranta, mimo że dochód na jedna osobę w rodzinie przekracza kwotę, o której mowa w ust.1 pkt 1, jeżeli zaistniałe okoliczności szczególnie uzasadniają podjęcie takiej decyzji.
Na podstawie przedłożonej przez stronę dokumentacji organ uznał, że zaistniały ważne okoliczności, które uniemożliwiają stronie wniesienie pełnej opłaty za powtarzanie przedmiotów. Wskazał na trudną materialną spowodowaną brakiem możliwości podjęcia pracy z uwagi na wychowywanie kilkumiesięcznego dziecka.Według organu II instancji udzielone stronie częściowe zwolnienie jest adekwatne do przedstawionej rzeczywistości. W tym zakresie wskazał,że poza niskim dochodem oraz wychowywaniem kilkumiesięcznego dziecka, strona nie udokumentowała innych szczególnie ważnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę większego niż udzielonego stronie zwolnienia. Dodał,że z powodu trudnej sytuacji materialnej strona otrzymała już pomoc finansową ze strony Uniwersytetu Wrocławskiego w postaci stypendium socjalnego w kwocie 350 zł miesięcznie.
Zdaniem organu, w świetle przedstawionej przez stronę sytuacji, okoliczności, które stanowią podstawę całkowitego lub większego, niż udzielonego stronie zwolnienia z odpłatności za kształcenie na studiach nie zaistniały. Organ podkreślił,że całkowite lub wyższe niż udzielone stronie zwolnienie z odpłatności za kształcenie na studiach jest udzielane bardzo sporadycznie i tylko studentom, którzy nie są w stanie – z powodu całkowitego braku środków na życie, wynikającego z trudnej sytuacji życiowej – wnieść choćby częściowej opłaty za kształcenie na studiach. Natomiast przedłożone przez stronę dokumenty oraz zebrane dowody tego nie potwierdzają, skoro miesięczny dochód netto na osobę w rodzinie strony wynosi 3300 zł.
Końcowo organ zaakcentował,że dziekan podejmując decyzję o zwolnieniu studenta z opłat za świadczone usługi edukacyjne, musi kierować się zarówno dobrem indywidualnego studenta, jak również dobrem ogółu studentów kierowanego przez siebie wydziału. Przytoczył treść §10 ust.2 powołanego wyżej zarządzenia, zgodnie z którym dziekan zwalniając studenta/doktoranta z opłat, o których mowa w ust.1, uwzględnia w szczególności wynik finansowy z poprzedniego roku kalendarzowego oraz aktualną i przyszłą sytuację finansową danej jednostki. Skutki finansowe podjętych decyzji ponosi wyłącznie dana jednostka dydaktyczna.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:
1/ art. 104 § 2 i art. 107§3 oraz art.8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji co do nieprawidłowego przedmiotu sprawy i jej istoty, uznając w uzasadnieniu,że przedmiotem postępowania był wniosek o zwolnienie z odpłatności za powtarzanie przedmiotów, nie zaś za kształcenie, przy jednoczesnym stosowaniu naprzemiennie wymienionych przedmiotów sprawy, 2/ art. 7, art.77 § 1 i art. 107§ 3 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niedokonanie wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego, na skutek czego decyzja organu została wydana w oparciu o dowody nieistniejące, które nie zostały przedłożone przez skarżącą organowi oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z art. 107§ 3 k.p.a., 3/ art.8 i art. 107§ 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskrzonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej stwierdzeń nieodnoszących się do przedstawionego przez skarżącą stanu faktycznego, co uniemożliwia realizacje zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów, 4/ §11 ust. 2 pkt 1 zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu W. z dnia 10 czerwca 2019 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwrotu i zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów Uniwersytetu Wrocławskiego poprzez jego niezastosowanie przy rozpoznawaniu sprawy.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:
- - nie rozpoznanie istoty sprawy poprzez błędne przyjęcie,że skarżąca wnosi o zwolnienie z odpłatności za powtarzanie przedmiotów, nie zaś o częściowe zwolnienie z odpłatności za studia oraz oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach i faktach nie objętych materiałem dowodowym sprawy,
- - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie,że skarżąca otrzymała stypendium w wysokości 350 zł,
- - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie,że skarżąca posiada małoletnie dziecko, w związku z czym nie może ona podjąć pracy i jednocześnie opłacać studiów wyższych / powtarzania przedmiotów,
- - co do zastosowania przepisów materialnoprawnych poprzez zastosowanie przepisu, na który powoływała się skarżąca i który to był przesłanką do rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji.
Rektor Uniwersytetu W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc,że organ przeanalizował zebraną w sprawie dokumentację, potwierdzającą aktualną sytuację życiową i finansową skarżącej. Wynika z niej w sposób bezsporny fakt pełnego sieroctwa skarżącej, a także wysokość uzyskiwanych przez nią dochodów i kosztów comiesięcznego utrzymania. Poczynione ustalenia stanowiły uzasadnienie do zastosowania §11 zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu W. z dnia 10 czerwca 2019 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwrotu i zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów Uniwersytetu W. Organ podkreślił,że wskazane w treści uzasadnienia argumenty dotyczące braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem oraz pobieranie stypendium socjalnego stanowią oczywistą omyłkę i nie były brane przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy administracyjnej.
W istocie bowiem, w świetle §11 ust.2 pkt 1 zarządzenia nr 84/2019 fakt pełnego sieroctwa jest rozumiany jako szczególnie ważna okoliczność uzasadniająca możliwość zwolnienia studenta z opłaty za kształcenie na studiach w całości lub w części, nawet w sytuacji gdy student nie spełnia kryterium dochodowego. Przesłanka ta stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia,że sytuacja życiowa i finansowa skarżącej nie pozwala jej na uiszczenie opłat edukacyjnych w pełnej wysokości. Nie mniej jednak zważywszy na fakt, zatrudnienia skarżącej oraz pobierania przez nią renty,a także uwzględniając uzasadnione koszty je utrzymania, organ doszedł do przekonania co do słuszności przychylenia się do wniosku skarżącej w części. Nadto organ miał na względzie ograniczone możliwości finansowe uczelni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy ma wyłącznie charakter kontroli legalnościowej rozumianej jako badanie zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany sformułowanymi w skardze zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję, zgodzić się należy z generalnym zarzutem skargi, że jest ona obarczona wadami, wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, skutkującymi wadliwością tej decyzji. Wymaga w szczególności zaakcentowania,że tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny ma znaczenie dla poprawnego, zgodnego z obowiązującym stanem prawnym, rozpoznania sprawy i orzeczenia o prawach i obowiązkach strony. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje,że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do ustalenia istotnych - z punktu widzenia mającej zastosowaniem w danej sprawie hipotezy normy prawnej - okoliczności faktycznych, świadczy o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd podkreślający kluczowe znaczenie zebrania w toku postępowania całego materiału dowodowego, zaś obowiązek w tym zakresie spoczywa na organie, o czym stanowi art.77 k.p.a. Przy czym organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodne z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. odmówić dowodowi waloru wiarygodności, ale tylko wtedy gdy uzasadni z jakiej przyczyny to czyni.
W realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca do wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie dołączyła szereg dokumentów, które – w jej ocenie - miały uzasadniać żądanie objęte tym wnioskiem. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powołała się na te same okoliczności, które - jej zdaniem - miały uzasadniać w wyższym niż uznał to organ I instancji stopniu częściowe zwolnienie z opłat za zwolnienie. Tymczasem organ ponownie rozpoznający sprawę zignorował twierdzenia strony w zakresie okoliczności, mających znaczenie dla sprawy, uzasadniających częściowe zwolnienie i pominął dowody zaoferowane przez nią na tę okoliczność.
Z kolei uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie organ poczynił ustalenia faktyczne, nie mające żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i na podstawie tak dowolnie przyjętych okoliczności faktycznych, wyprowadził niekorzystne dla strony wnioski.
W tym miejscu przypomnieć należy sformułowany jeszcze na gruncie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995r.o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale nadal aktualny pogląd, wedle którego odpowiedź organu na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107§ 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (zob. wyrok NSA z 27 kwietnia 1992r. sygn. III SA1838/91, ONSA 1992/2, poz.45). Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie, w której organ dopiero w drodze odpowiedzi na skargę naprowadza fakty i rozważania, które legły u podstaw wydanej decyzji. Wprawdzie trafnie konstatuje organ,że decyzja w przedmiocie zwolnienia studenta z opłaty lub częściowe jej obniżenie podejmowana jest w granicach uznania administracyjnego. Tak więc w toku jej weryfikacji nie podlega ocenie sądu administracyjnego celowość wydania decyzji określonej treści czy jej słuszność (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1677/19, LEX nr 3010494).
Jednak wbrew stanowisku organu, uznaniowy charakter decyzji nie zwalniał organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art.107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadzący postępowanie w wyniku którego ma być wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art.7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wynikający z art.77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski powinny być zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. A zatem uprawnienie organu do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego, poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych, wynikających z materiału dowodowego oraz wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym.
Wskazanym wyżej powinnościom organ uchybił, zważywszy, że decyzja pierwszo-instancyjna charakteryzuje się daleko posuniętą lakonicznością uzasadnienia.W orzecznictwie podkreśla się, że przytoczenie przepisów prawa bądź stanowiska organu bez gruntownego odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego, nie może zastąpić opisu operacji logicznej, której rezultatem jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawa w okolicznościach konkretnie ustalonego stanu faktycznego sprawy (vide wyrok NSA z 9.01.2013 r. sygn. akt II GSK 1934/11 niepublikowany).
Ma zatem rację skarżąca, kiedy wywodzi,że postępowanie organu w niniejszej sprawie podważa sformułowaną w art.8 k.p.a. ogólną zasadę zaufania do działań organów państwa. Takie prowadzenie postępowania w sprawie, gdy organ bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności, czyni ustalenia faktyczne nie wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego i wyprowadza z tak poczynionych ustaleń negatywne dla strony skutki prawne, rażąco narusza wspomnianą zasadę.
Zamierzonego skutku prawnego nie może również odnieść powoływanie się przez organ na popełnienie oczywistej omyłki w stanie faktycznym i wywodzenie,że wskazane w treści uzasadnienia argumenty dotyczące braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem oraz pobieranie stypendium socjalnego nie były brane przy rozstrzyganiu sprawy. Błędy w zakresie ustalenia stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej, świadczą o istotnej wadliwości wydanej decyzji, mogącej mieć wpływ na wynik sprawy. Mylne zaś ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych nie może być przedmiotem sprostowania lub powoływania się przez organ na oczywistą omyłkę, skutki której organ usiłuje zniwelować poprzez wskazanie dopiero w odpowiedzi na skargę prawidłowych ustaleń i związanych z nimi ocen.
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Stąd też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają ustalenia faktyczne organu, poczynione w odpowiedzi na skargę.
Reasumując powyższe stwierdzić należy,że uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o braku wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą, a tym samym o naruszeniu przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym pod adresem organu orzekającego w sprawie musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7, art.8, art. 77 i art. 107 §3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.
Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata – ustalone na podstawie § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz.1800) w wysokości 480 zł, koszty wpisu od skargi w kwocie 200zł i koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zl.