Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 24 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 326/23

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2023 r. M. M., radny Rady Miejskiej w Trzebnicy, zwrócił się do Prezesa G. spółka z o. o. o udostępnienie informacji publicznej – udzielenie odpowiedzi na pytania i udostępnienie kserokopii lub skanów dokumentacji na podany adres poczty elektronicznej w następującym zakresie:

1. 1. udostępnienie umów cywilno – prawnych zawartych przez Spółkę w 2021 r.,
2. 2. podanie stanu środków pieniężnych na rachunkach bankowych na dzień 31 grudnia 2022 r.,
3. 3. czy w Spółce funkcjonuje obrót bezgotówkowy? Proszę o udostępnienie raportów kasowych za 2022 r.

W piśmie z dnia 9 lutego 2023 r. Prezes G. w zakresie punktu 1 i 3 wskazał, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902) – u.d.i.p., w tym ze względu na ilość dokumentów (około 30 umów zlecenia, 71 innych umów cywilnoprawnych, 150 umów dotyczących półkolonii - łącznie ponad 250 umów oraz 1440 raportów kasowych). W związku z powyższym Prezes G. wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Jednocześnie wyznaczono nowy termin na rozpatrzenie wniosku do dnia 24 marca 2023 r.

Następnie wnioskiem z dnia 2 lutego 2023 r. M. M. zwrócił się do Prezesa G. udostępnienie informacji publicznej – udzielenie odpowiedzi na pytania i udostępnienie kserokopii lub skanów dokumentacji na podany adres poczty elektronicznej w następującym zakresie:

1. 1. udostępnienie umów cywilno – prawnych zawartych przez Spółkę w 2020 r.,
2. 2. udostępnienie faktur dotyczących zużycia mediów (prąd, woda, gaz) otrzymanych przez Spółkę od dnia 1 listopada 2022 r.

W piśmie z dnia 15 lutego 2023 r. Prezes G. w zakresie punktu 1 wskazał, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym ze względu na ilość dokumentów (około 20 umów zlecenia i 16 innych umów cywilnoprawnych). W związku z powyższym Prezes G. wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Jednocześnie wyznaczono nowy termin na rozpatrzenie wniosku do dnia 31 marca 2023 r.

Wnioskiem z dnia 16 lutego 2023 r. M. M. zwrócił się do Prezesa G. o udostępnienie informacji publicznej – udzielenie odpowiedzi na pytania i udostępnienie kserokopii lub skanów dokumentacji na podany adres poczty elektronicznej w następującym zakresie:

1. 1. udostępnienie umów cywilno – prawnych zawartych przez Spółkę w 2019 r.,
2. 2. podanie kwot oraz terminów, w jakich wpłynęły do Spółki środki finansowe od Gminy w związku z podwyższeniem kapitału w Spółce w latach 2019 – 2023,
3. 3. w jakiej wysokości wynagrodzenie brutto otrzymał Prezes Spółki za styczeń 2023 r.

W odpowiedziach z dnia 16 i 24 lutego oraz 16 marca 2023 r. wnioskodawca stwierdził, że radny reprezentujący grupę mieszkańców z całą pewnością dysponuje możliwością wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu. Podkreślił, że wnioski dotyczą danych i dokumentów związanych ze sposobem i zasadnością wydatkowania i gospodarowaniem środkami publicznymi przez Spółkę, której udziałowcem w 100% jest Gmina. Jednocześnie wnioskodawca zrezygnował z udostępnienia mu umów dotyczących organizowanych przez Spółkę półkolonii.

Decyzją z dnia 24 marca 2023 r. Prezes G. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia umów cywilno – prawnych i raportów kasowych żądanych we wniosku z dnia 27 stycznia 2023 r. oraz udostępnienia umów cywilno – prawnych żądanych we wnioskach z dnia 2 lutego 2023 r. i 16 lutego 2023 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wiadomości mailowej z dnia 10 lutego 2023 r. podano wnioskodawcy stan środków pieniężnych na rachunkach bankowych oraz potwierdzono funkcjonowanie obrotu bezgotówkowego, w wiadomości mailowej z dnia 15 lutego 2023 r. udostępniono faktury dotyczące zużycia mediów, a w wiadomości mailowej z dnia 2 marca 2023 r. podano wysokość wynagrodzenia Prezesa Spółki za styczeń 2023 r.

Poza tym organ wyjaśnił, że pozostała żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna, jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wyjaśniono wnioskodawcy, że informacja przetworzona nie musi zawsze być informacją nową, którą organ musi dopiero wytworzyć. Informacją przetworzoną może być również suma informacji prostych. Jeżeli suma informacji prostych jest tak duża, że jej wytworzenie zaburza funkcjonowanie organu, angażuje znaczne środki finansowe bądź kadrowe, to zbiór informacji, których żąda wnioskodawca, tworzy informację przetworzoną, nawet jeśli jest to zbiór składający się z informacji prostych. Organ stwierdził, że wnioskodawca stosuje tzw. taktykę salami, polegająca na składaniu w istocie tych samych wniosków za różne okresy i w krótkich odstępach czasu.

Ponadto wszystkie wnioski wymagają oceny z perspektywy występowania szczególnej istotności uzyskania żądanych informacji przez wnioskodawcę dla interesu publicznego. Nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania.

Spółka dokonała oszacowania ilości żądanych dokumentów: 101 umów cywilnoprawnych i ponad 1440 raportów kasowych (wniosek z 27 stycznia 2023 r.), 36 umów cywilnoprawnych (wniosek z 2 lutego 2023 r.) i 45 umów cywilnoprawnych (wniosek z 16 lutego 2023 r.). Udostępnienie każdego z tych dokumentów wymagałoby skserowania oryginałów, zanonimizowania i ponownego zeskanowania, celem przesłania wnioskodawcy. Każda z umów wymaga analizy pod kątem prawa do prywatności osób fizycznych oraz tajemnicy przedsiębiorcy, przysługującej Spółce i jej kontrahentom. Część umów wymagałaby anonimizacji w zakresie danych osobowych, część w zakresie ich treści, a część w ogóle nie podlegałaby udostępnieniu. Spółka nie generuje też raportów kasowych w sposób automatyczny. Czynności te wymagałyby dużego nakładu pracy i czasu pracowników Spółki, co zakłóciłoby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego.

Organ uznał, że przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Wnioskodawca nie wskazuje żadnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego, a więc nie istnieją konkretne możliwości wykorzystania informacji w sposób, który mógłby znacząco wpłynąć na realizację interesu publicznego. Organ podkreślił też odmienność kompetencji kontrolnych osoby piastującej mandat radnego w stosunku do podmiotów ściśle strukturalnie powiązanych z Gminą (np. jednostki budżetowe) od podmiotów będących spółkami prawa handlowego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wyjaśnił, że składanie wniosków w odstępach czasu ma umożliwić udzielanie w sposób sprawny odpowiedzi przez Spółkę, skoro Spółka posiada kilkumilionowy budżet, kilkudziesięciu pracowników i obsługują ją co najmniej dwie kancelarie prawne. Wnioskodawca jako radny otrzymał od mieszkańców sygnały dotyczące celowości i prawdopodobnie nadmiernej skali wydatkowania pieniędzy na działalność G. Żądana dokumentacja jest niezbędna do dokonania analizy wydatków publicznych i zasadności ich ponoszenia przez Spółkę, w której udziałowcem w 100% jest Gmina. Jako radny wnioskodawca ma realny wpływ na wydatkowanie środków publicznych w Gminie. Wykrycie ewentualnych nieprawidłowości lub nadużyć pozwoli na działanie w ramach kompetencji radnego Rady Miejskiej. Poza tym, wcześniej wnioskodawca otrzymał umowy zlecenia z 2022 r., zatem także umowy zlecenia za pozostałe lata winny zostać udostępnione.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Spółki decyzją z dnia 12 kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 24 marca 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał argumenty przedstawione w uprzednio wydanym rozstrzygnięciu, co do pojęcia informacji przetworzonej, ograniczeń w jej udostępnieniu, obszarów praw chronionych, wyrażając zapatrywanie, że w rozpoznawanej sprawie zakres żądanych danych – umów i raportów kasowych wymaga istotnych nakładów zakłócających normalny tok działania organu. Żądanie udostępnienia obejmuje bowiem: 101 umów zawartych w 2021 r., 1440 raportów kasowych za 2022 r., 36 umów zawartych w 2020 r. i 45 umów zawartych w 2019 r. Wymagałoby to skserowania oryginałów tych dokumentów, zanonimizowania i ponownego zeskanowania, a więc indywidualnego wykonania w stosunku do każdej z umów z osobna. Umowy wymagają indywidualnej analizy pod kątem prawa do prywatności osób fizycznych oraz tajemnicy przedsiębiorstwa, przysługującej spółce i jej kontrahentom.

Część umów wymagałaby anonimizacji w zakresie danych osobowych, ich treści, a część w ogóle nie podlegałaby udostępnieniu. Istnieje też konieczność anonimizacji danych osobowych w raportach kasowych. Wszystko to wymaga dużego nakładu pracy i czasu do jej wykonania przez pracowników spółki.

W opinii organu strona nie wykazała szczególnej istotności żądanych danych dla interesu publicznego. Organ podkreślił również odmienność kompetencji kontrolnych osoby piastującej mandat radnego w stosunku do podmiotów ściśle strukturalnie powiązanych z Gminą (np. jednostki budżetowe) od podmiotów będących spółkami prawa handlowego. Zaznaczono również, że strona składa w istocie te same wnioski za różne okresy, w krótkich odstępach czasu – 27 stycznia 2023 r., 2 lutego 2023 r. i 16 lutego 2023 r.

W skardze strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji wartości prawnie chronionych;

1. 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wydanie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, podczas gdy brak przesłanek aby żądaną informację publiczną traktować jako informację przetworzoną;
2. 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie;
3. 4) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiącego, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Strona wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący negował, że żądana przez niego informacja ma charakter przetworzony, gdyż nie dokonano rzetelnego oszacowania zakresu czynności, które miałby podjąć organ w związku z realizacją wniosku. Przywołane tezy mające uzasadniać pogląd organu są ogólnikowe i nie przystają do okoliczności faktycznych. Zgromadzenie umów w odrębnych segregatorach eliminuje ich wyselekcjonowanie. Nie pokuszono się o określenie czasu niezbędnego na przegotowanie umów, co wyklucza tezę o ponadnormatywnym zaangażowaniu organu. Strona podkreślała, że bez zastrzeżeń udostępniono jej umowy z lat 2022 i 2023, nadto udostępnianie informacji publicznej należy do obowiązków organu i winien posiadać w tym zakresie odpowiednie przygotowanie. Jest to tym bardziej istotne, że organ dysponuje kilkumilionowym budżetem oraz profesjonalnym zapleczem osobowym (służby kancelaryjne i księgowe). Zdaniem skarżącego każdy z jego wniosków można było przygotować w ciągu jednego dnia, a ewentualnego zanonimizowania wymagały adresy, numery telefonów i PESEL. Skarżący zwracał uwagę, że odmowa udostępnienia mu żądnych informacji nie jest sytuacją jednostkową i to pomimo orzeczeń sądów wydanych wobec organu ze skargi strony.

Organ nie odniósł się do argumentacji strony w zakresie braku spójności postępowania w przedmiocie udostępnienia żądanych obecnie umów i umów z lat 2022 i 2023. Skarżący wskazał na rozróżnienie pojęcia informacji przekształconej i przetworzonej, wywodząc, że w sprawie nie ma podstaw do twierdzenia, że żądane dane stanowią informację przetworzoną. Niezależnie od tego wbrew twierdzeniom organu skarżący wykazał szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu danych, co wspiera na mandacie radnego, który z całą pewnością dysponuje możliwością wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu, co uzasadniał odwołaniem się do tez orzecznictwa sądów administracyjnych. Uprawnienia radnego miejskiego winny być organowi znane. Końcowo wskazując na orzecznictwo strona zarzuciła naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2023 r. organ wniósł o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: kopii raportów kasowych z kas basenowych z dnia 3 grudnia 2023 r. w celu wykazania, że jest to informacja przetworzona; szacunkowego zestawienia wniosków skarżącego złożonych w okresie od 2021 r. do 2023 r. celem wykazania liczby żądań wniesionych przez skarżącego; postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla Wrocławia – Fabrycznej we Wrocławiu z dnia 27 października 2022 r. o odmowie wszczęcia śledztwa, wydanego w sprawie o sygn. akt 4359-1.Ds.80.2022 wraz z pismem z dnia 30 marca 2023 r. celem wykazania rzeczywistych intencji i kierunków działań związanych ze składanymi przez skarżącego wnioskami; wniosku skarżącego z dnia 12 stycznia 2023 r. wraz z odpowiedzią z dnia 26 stycznia 2023 r. celem wykazania przedmiotu wniosku – umowy cywilnoprawne zawarte w 2023 r.; zanonimizowanego protokołu kontroli z dnia 17 lutego 2023 r. przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy celem wykazania rzeczywistych intencji i kierunków działań związanych ze składanymi przez skarżącego wnioskami; wniosku skarżącego z dnia 13 czerwca 2023 r. wraz z decyzją organu z dnia 3 października 2023 r. celem wykazania przedmiotu wniosku oraz sposobu jego rozpoznania; wniosku skarżącego z dnia 16 listopada 2023 r. celem wykazania przedmiotu wniosku oraz celem wykazania przedmiotu wniosku i jego podobieństwa do innych wniosków strony oraz celem wykazania rzeczywistych intencji i kierunków działań związanych ze składanymi przez skarżącego wnioskami; wniosku skarżącego z dnia 23 sierpnia 2023 r. celem wykazania przedmiotu wniosku oraz celem wykazania przedmiotu wniosku i jego podobieństwa do innych wniosków strony oraz celem wykazania rzeczywistych intencji i kierunków działań związanych ze składanymi przez skarżącego wnioskami; wniosku skarżącego z dnia 30 listopada 2023 r. celem wykazania przedmiotu wniosku oraz celem wykazania przedmiotu wniosku i jego podobieństwa do innych wniosków strony oraz celem wykazania rzeczywistych intencji i kierunków działań związanych ze składanymi przez skarżącego wnioskami.

W piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2023 r. skarżący wskazał na swój interes prawny w otrzymaniu żądanej informacji publicznej i stwierdził, że udostępnienie tej informacji z pewnością nie sparaliżuje pracy spółki. Ponadto skarżący, z uwagi na przesłanie przy piśmie z dnia 11 grudnia 2023 r. przykładów raportów kasowych, mimo nadmiernej ich anonimizacji, odstąpił od żądania punktu 3 wniosku z dnia 27 stycznia 2023 r, dotyczącym udostępnienia raportów kasowych za rok 2022. W pozostałym zakresie podtrzymał zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.).

Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja weszła do obrotu prawnego, skoro skarżący przedłożył przy piśmie z dnia 21 grudnia 2023 r. oryginał otrzymanej decyzji z dnia 12 kwietnia 2023 r., podpisanej przez Prezesa Spółki (w aktach administracyjnych zamieszczony został niepodpisany egzemplarz tej decyzji).

Badając zaskarżony akt w nakreślonych granicach Sąd stwierdza, że dotknięty jest on istotnym błędem procesowym skutkującym koniecznością uchylenia orzeczeń organów obu instancji, a polegającym na naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) i podpisaniu decyzji wydanych w obu instancjach przez tę samą osobę.

Stosownie do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, z tym że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Na tej podstawie w sprawie objętej zakresem przedmiotowym art. 17 u.d.i.p., a więc w sprawie zawisłej przed Sądem, odpowiednie zastosowanie znajdzie regulacja art. 127 § 3 k.p.a., co oznacza, że od decyzji wydanej przez podmiot nie będący organem władzy publicznej przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zaś z brzmieniem powołanego zapisu art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które to z kolei w art. 140 k.p.a. odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Tym samym z treści przywołanych regulacji wynika, że organ rozpatrujący sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany jest do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom, zawartych w Dziale I Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Przepisy ogólne". W dziale tym znajduje się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taki sposób wykładni spornych w sprawie przepisów był już wyrażany w orzecznictwie, w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 65/23, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dalej: CBOSA).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela zawartą w tym orzeczeniu analizę prawną i wyprowadzone z niej wnioski, stwierdzające, że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle pracownik się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 dostępne w ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 61, ZNSA z 2007 r. Nr 3, poz. 87, Prok. i Pr. 2007 r. Nr 7-8, poz. 62). Regulacja ta służy stworzeniu warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do bezstronności organu administracji publicznej.

Nie ulega wątpliwości, że przepisy regulujące wyłączenie pracownika organu administracji od ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy pełnią funkcję gwarancji bezstronności i obiektywizmu przy rozpatrywaniu sprawy, a także służą zwiększeniu zaufania do organów administracji. Pracownik organu administracji biorący już wcześniej udział w czynnościach postępowania administracyjnego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy mógłby być determinowany wcześniej już zajętym stanowiskiem, ma on już bowiem określony pogląd na stan faktyczny sprawy i sposób rozstrzygnięcia tej sprawy. W sytuacji więc gdy ten sam pracownik organu ponownie rozpatruje tę samą sprawę, mogą pojawić się uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności.

W tym miejscu zasygnalizować jedynie należy, że zagadnienie dotyczące stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uprzednio wywoływało rozbieżności w orzecznictwie. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GSP 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (Dz.U. z 2008 r. Nr 229, poz. 1539), a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA z 2009 r. Nr 4, poz. 60). Według powołanej uchwały, przepisy o wyłączeniu pracownika powinny mieć zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu, gdyż w sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika.

Jednocześnie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 5, poz.82) przyjęto, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.". Z uchwały tej wynika, że osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra, przy czym podgląd wyrażony w tej uchwale ma zastosowanie również do innych jednoosobowych organów administracji.

W związku z odesłaniem do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zasada, o której mowa wyżej, znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jak również pracowników działających z jego upoważnienia. Oznacza to, że w sytuacji, gdy decyzja w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest wydawana osobiście przez prezesa zarządu spółki gminnej, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 k.p.a. określający ustawowe przyczyny wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustawodawca poza przypadkiem wskazanym w 24 § 4 k.p.a. nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia.

Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei - o czym była już mowa na wstępie - może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

Zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt naruszają zatem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a., natomiast w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przy czym podkreślenia wymaga, iż naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013, teza 6 do art. 145; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1573/13, dostępna w CBOSA).

Stwierdzone uchybienie stanowi samodzielną przesłankę uchylenia decyzji organu, mając jednak na uwadze obawy, że dostrzeżony przez Sąd błąd organu popełniony w toku postępowania i samej decyzji zostanie powielony, co nie wpłynie na ekonomikę postępowania, konieczne jest odniesienie się także do pozostałych zagadnień. W tym zakresie słuszne okazały się zarzuty strony, że w sprawie wystąpiły przesłanki do przyjęcia szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego.

Tytułem wstępu godzi się wskazać, że zaistniały podstawy do tego aby spór rozpoznawać na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, nie jest to również negowane przez żadną ze stron sporu, że wskazane we wnioskach skarżącego informacje spełniają kryteria informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Poza sporem jest również fakt, że organ ma status podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, podstawę prawną tej tezy stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

W kontekście argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji ocenić przyjdzie także, czy żądane przez skarżącego dane można kwalifikować jako informację przetworzoną, gdyż to otwiera pole do zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i domagania się wskazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Zgodnie z brzmieniem powołanej normy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zagadnieniem wstępnym staje się zatem określenie, czym jest informacja przetworzona. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz inne regulacje prawne nie dostarczają odpowiedzi. Poszukiwać jej można w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych oraz podglądach piśmiennictwa. Zgodnie z ukształtowanym tam wzorcem informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 984/05, dostępny w CBOSA).

Informacją przetworzoną jest również suma informacji prostych, gdyż szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.

Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, dostępne w CBOSA). Przedstawiony pogląd został zaczerpnięty z Komentarza do ustawy o dostępie do informacji publicznej autorstwa I. Kamińskiej i M. Rozbickiej-Ostrowskiej (Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 3).

Na tle rozpoznawanej sprawy organ powołał się na podobne okoliczności, nie twierdził, że chodzi o wytworzenie jakościowo nowych informacji, ale o zebranie, skopiowanie, zanonimizowanie i ponowne zeskanowanie znaczącej ilości dokumentów (łącznie z trzech wniosków 182 umowy i 1440 raportów kasowych), zawracając uwagę, że zakres tych czynności zakłóci normalne funkcjonowanie jednostki.

Oceniając wyjaśnienia organu w tym zakresie, również mając na uwadze pismo procesowe organu z dnia 11 grudnia 2023 r. i załączone do niego kolejne wnioski skarżącego, trzeba stwierdzić, że organ wykazał, że sporne informacje mają charakter informacji przetworzonej. Należy zgodzić się z organem, że żądana informacja posiada charakter informacji przetworzonej z uwagi na znaczną ilość dokumentów, których dotyczyło żądanie skarżącego (łącznie z trzech wniosków 182 umowy i 1440 raportów kasowych). Wnioski te zostały złożone w krótkich odstępach czasu, a mając na uwadze podstawowe zadania wykonywane przez pracowników organu, z pewnością przygotowywanie informacji żądanych w tych 3 wnioskach zbiegłoby się w czasie.

Sąd miał również na uwadze załączone do pisma procesowego organu z dnia 11 grudnia 2023 r. zestawienie wniosków składanych przez skarżącego, z którego wynika że skarżący w każdym miesiącu roku 2023 złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w niektórych miesiącach nawet 2 lub 3 wnioski, przy czym każdy z tych wniosków zawiera od 2 do 6 żądań. W ocenie Sądu, znaczna ilość składanych przez skarżącego wniosków o udostępnienie informacji publicznej musi mieć wpływ na ocenę żądanej informacji jako informacji przetworzonej.

Poza tym, jak wyjaśnił organ, pracownik odpowiedniej komórki służbowej zobowiązany byłby do skopiowania żądanych dokumentów, anonimizacji danych wrażliwych oraz ponownego zeskanowania zanonimizowanych już dokumentów. Jak zaznaczył organ, część umów wymagałaby indywidualnej analizy pod kątem prawa do prywatności osób fizycznych oraz tajemnicy przedsiębiorstwa, przysługującej spółce i jej kontrahentom. Część umów wymagałaby anonimizacji w zakresie danych osobowych, ich treści, a część w ogóle nie podlegałaby udostępnieniu. Wszystko to wymaga dużego nakładu pracy i czasu potrzebnego do przygotowania informacji przez pracowników spółki.

W ocenie Sądu, skoro organ wykazał, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, konieczne było wykazanie przez skarżącego, że udostępnienie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zagadnieniem wymagającym oceny jest więc pogląd przyjęty w zaskarżonej decyzji, negujący wykazanie przez skarżącego, że żądane informacje publiczne przetworzone są szczególnie istotne dla interesu publicznego. W realiach tej sprawy zagadnieniem kluczowym jest ocena, czy obowiązki wynikające z realizacji mandatu radnego, w tym kontrola wydatków publicznych, mieszczą się w tym zakresie.

Odpowiadając na tę wątpliwość Sąd, w składzie rozpoznającym sprawę, posiłkował się poglądem prawnym wyrażonym w orzeczeniu zapadłym na tle zbliżonego stanu faktycznego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 850/21, dostępny w CBOSA), podzielając przedstawiony tam wywód odnoszący się do wykładni "interesu publicznego". Jest to bowiem pojęcie szerokie i nieostre, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się podwójnie dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, dostępne w CBOSA).

Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz także w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Należy przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie.

Należy podzielić prezentowane w doktrynie stanowisko, że o szczególnie istotnym charakterze interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 153–154). Zatem poza funkcją odpowiedzi na wniosek o informację przetworzoną, należy uwzględnić właściwości podmiotu o nią występującego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny w jednostce samorządu terytorialnego lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu.

Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12, z dnia 18 czerwca 2020r., sygn. akt I OSK 2306/19, dostępne w CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie, organ nie przeanalizował wyjaśnień skarżącego odnośnie szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, zawartych w odpowiedziach strony na wezwania organu oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że radny nie jest osobą uprzywilejowaną w uzyskiwaniu informacji przetworzonej. Natomiast skarżący wyjaśnił, że występuje jako radny Rady Miejskiej, który zaniepokojony jest wydatkowaniem środków publicznych. Dokumentacja ta jest niezbędna do dokonania analizy wydatków publicznych i zasadności ich ponoszenia. Dostęp do powyższych informacji przysługuje mu również w ramach wykonywanego mandatu radnego, a uzyskane informacje będą podstawą do podjęcia dalszych czynności, związanych z uzyskanym mandatem.

W ocenie Sądu skarżący w powyższych wyjaśnieniach wykazał szczególną istotność dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej przetworzonej. Jako radny Rady Miejskiej zamierzał dokonać analizy wydatków publicznych, ponoszonych przez organ oraz sprawdzić zasadność ich ponoszenia, w celu ewentualnego podjęcia dalszych czynności w ramach mandatu radnego. Skarżący zamierzał działać w interesie wspólnoty (wyborców), których reprezentuje, a jego działania związane są z kontrolą gospodarowania mieniem komunalnym. Nie ulega wątpliwości, że skarżący jako radny dysponuje możliwością wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu. Ma możliwość kierowania odpowiednich wniosków do komisji rewizyjnej o szersze zbadanie wydatków związanych z organizacją imprez, składania skarg do komisji skarg, wniosków i petycji lub inicjowania procedowania uchwał rady gminy, składania szczegółowych interpelacji do burmistrza gminy w zakresie funkcjonowania jednostki organizacyjnej gminy, jaką jest organ.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej ustawa o samorządzie gminnym) w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. W sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta (art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Powyższe uprawnienia mogą zostać wykorzystane przez radnego również w związku z uzyskaną informacją publiczną, także w odniesieniu do spółki gminnej, jaką jest organ. W tym zakresie, w świetle przywołanych regulacji, argumentacja organu wskazująca na odmienne uprawnienia radnego względem spółek gminnych nie ma uzasadnienia.

Sąd uznał, że skarżący co najmniej uprawdopodobnił, że żądana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego (zobacz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 570/23).

O odmiennych intencjach w uzyskaniu informacji publicznej nie świadczą załączone do pisma organu z dnia 11 grudnia 2023 r. postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla Wrocławia – Fabrycznej we Wrocławiu z dnia 27 października 2022 r. o odmowie wszczęcia śledztwa wraz z pismem z dnia 30 marca 2023 r., protokół kontroli z dnia 17 lutego 2023 r. przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy oraz inne wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Zawiadomienie skierowane do Prokuratury wynika z uprawnień przewidzianych przepisami prawa, organ nie wykazał powiązania kontroli PIP ze składanymi przez skarżącego wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, a ilość składanych wniosków została uwzględniona przez Sąd przy ocenie charakteru żądanej informacji publicznej

Wobec powyższego organ odmawiając udostępnienia skarżącemu informacji publicznej naruszył art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., błędnie interpretując szczególną istotność dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej radnemu.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów procesowych, do których odsyła ustawa. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z uwzględnieniem wymogów dotyczących prawidłowego podpisania decyzji.

Odstąpienie przez skarżącego w piśmie z dnia 21 grudnia 2023 r. od żądania zawartego w punkcie 3 wniosku z dnia 27 stycznia 2023 r., dotyczącego udostępnienia raportów kasowych za rok 2022 nie wpływa na rozpoznanie sprawy, bowiem Sąd ocenia prawidłowość decyzji wydanej w dniu 12 kwietnia 2023 r. Skarżący winien zwrócić się z tego rodzaju wnioskiem o odstąpienie od żądania informacji publicznej do organu.

Zatem podstawę uchylenia orzeczeń organów obu instancji stanowią przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.