Uzasadnienie
Decyzją z 13 III 2023 r. (SKO.DO/41/150/2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania D. W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Olszyny z dnia 18 I 2023 r. (nr 75/2309/2023) orzekającą o odmowie przyznania dodatku węglowego.
Jak wynika z akt administracyjnych, decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy:
D. W. (dalej jako "skarżąca") w dniu 12 IX 2022 r. złożyła do organu I instancji wniosek o wypłatę dodatku węglowego dla wieloosobowego gospodarstwa domowego w budynku jednorodzinnym w O. przy "ul. [...]", ogrzewanym kotłem na paliwo stałe.
Zawiadomieniami z dnia 3 I 2023 r. organ I instancji wyznaczył termin załatwienia sprawy do 30 I 2023 r. i poinformował o braku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku z uwagi na niezłożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Skarżąca w dniu 13 I 2023 r. złożyła oświadczenie, stwierdzając, że od lat przebywa stale poza granicami Polski i na skutek błędnej interpretacji przepisów prawa złożyła wniosek jako właścicielka nieruchomości. Nieruchomość jest zaś faktycznie zamieszkiwana przez jej syna K. W. wraz z małżonką A. i córka K. i te osoby widnieją w uprzednio złożonej deklaracji śmieciowej. W tym samym dniu K. W. złożył oświadczenie, że wstępuje do postepowania w miejsce matki, stając się wnioskodawcą o dodatek węglowy.
Decyzją z 18 I 2023 r. (nr 75/2309/2023) organ I instancji odmówił skarżącej przyznania dodatku węglowego. Powołano się na art. 2 ust. 15a pkt 1 ustawy z dnia 5 VIII 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692, ze zm.) – dalej "UoDW" wyjaśniając, że sdokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) bierze pod uwagę w szczególności informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 IX 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2519 ze zm.). Tymczasem na dzień złożenia wniosku nie występowała w rejestrze organu deklaracja skarżącej dotycząca odpadów komunalnych pod adresem O. "ul. [...]".
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Podkreśliła, że przewlekle działanie organu I instancji uniemożliwiło jej synowi i synowej złożenie własnego wniosku o przyznanie dodatku węglowego w ustawowym terminie, tj. do 30 XI 2022r.
SKO, decyzją z 13 III 2023 r. (SKO.DO/41/150/2023), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Z uzasadnienia decyzji odwoławczej wynika, że SKO nie zgodziło się z organem I instancji co do przyczyny odmowy. SKO zaznaczyło, że jakkolwiek wyjaśniając kwestię prowadzenia gospodarstwa domowego pod wskazanym adresem bierze się pod uwagę w szczególności informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to nie jest to jedyne i wyłączne źródło dowodowe pozwalające na ustalenie osób uprawnionych do złożenia wniosku i otrzymania dodatku węglowego. Zdaniem SKO w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma jednak fakt jednoznacznego potwierdzenia przez skarżącą, że nie zamieszkuje ona pod wskazanym adresem (oświadczenie z dnia 13 I 2023 r.). Skoro nie sposób przyjąć, aby skarżąca na dzień złożenia wniosku o dodatek prowadziła gospodarstwo domowe i zamieszkiwała pod wskazanym adresem, z tego też powodu - w ocenie SKO - brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Przepisy jednocześnie nie przewidują procedury wstąpienia do postępowania innej osoby w miejsce wnioskodawcy. Nie stanowi to bowiem dopuszczalnej modyfikacji żądania.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy administracyjnej, co uniemożliwiło jej synowi złożenie we własnym imieniu wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Podniosła także, że organ I instancji zaniechał wezwania do korekty wniosku, mimo że był do tego zobowiązany na mocy art. 24a ust. 1 i 2 ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 UoDW.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko, wnosząc o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym i jej oddalenie.
Skarżąca, pouczona o treści art. 119 pkt 2 ppsa, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Żadna bowiem z powołanych przez organy okoliczności nie dawała wystarczających podstaw do odmowy przyznania dodatku węglowego.
Co do podniesionej przez organ I instancji kwestii deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi to zgodnie z art. 2 ust. 15a UoDW, dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:
- 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 IX 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 oraz z 2023 r. poz. 877);
- 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:
- a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852),
- b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 II 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810),
- c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 XII 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 759),
- d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 VI 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335);
- 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 IX 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 oraz z 2023 r. poz. 497).
Przepis powyższy odwołuje się więc do otwartego katalogu źródeł informacji, w oparciu o które organy mogą przeprowadzać ustalenia niezbędne do rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Przepis ten nie daje natomiast żadnych podstaw do uznania, że brak któregokolwiek z tych źródeł stanowi negatywną przesłankę przyznania dodatku węglowego. Jak trafnie zauważyło SKO, ustalając kwestię prowadzenia gospodarstwa domowego pod wskazanym adresem bierze się pod uwagę m.in. informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jednak nie jest to jedyne i wyłączne źródło dowodowe pozwalające na ustalenia osób uprawnionych do złożenia wniosku i otrzymania dodatku węglowego.
Tym samym brak takiej deklaracji sam w sobie nie może przesądzić o odmowie przyznania dodatku węglowego. Sąd nie podważa stanowiska organu I instancji akcentującego obowiązek złożenia deklaracji o odpadach komunalnych przez osoby wymienione w art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niedopełnienie jednak tego obowiązku sankcjonowane jest decyzją określoną w art. 6o powołanej ustawy (decyzja określająca wysokość opłat), a nie odmową przyznania dodatku węglowego.
Co do okoliczności powołanej przez SKO, to zasadniczo zgodzić się należy z twierdzeniem, że osoba, która w danym gospodarstwie domowym nie zamieszkuje i nie gospodaruje, nie może otrzymać dodatku węglowego. Jak bowiem wynika z art. 2 ust. 1 UoDW, dodatek węglowy przysługuje "osobie w gospodarstwie domowym". Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 pkt 2 UoDW, przez "gospodarstwo domowe" rozumie się:
- 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
- 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Należy jednak zwrócić uwagę, że jeszcze na etapie pierwszoinstancyjnym w dniu 13 I 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że gospodarstwo domowe w budynku przy "ul. [...]" prowadzi syn, który w tym samym czasie złożył oświadczenie o wstąpieniu do postępowania w miejsce skarżącej. Organowi I instancji znana więc była osoba prowadząca gospodarstwo domowe pod wskazanym we wniosku adresem, co więcej osoba ta jednoznacznie wyraziła wolę wstąpienia do postępowania w miejsce skarżącej.
SKO w motywach decyzji odwoławczej stwierdziło, że przepisy nie przewidują procedury wstąpienia do postępowania innej osoby w miejsce wnioskodawcy. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. Jak bowiem wynika z art. 3 ust. 3 UoDW, w sprawach nieuregulowanych dotyczących dodatku węglowego stosuje się przepisy kpa. Oznacza to, że w kwestii ewentualnych przekształceń podmiotowych w toku rozpatrywania wniosku o dodatek węglowy należy uwzględnić przepisy kpa. Te zaś nie wykluczają takich zmian, zwłaszcza w przypadku wystąpienia następstwa prawnego czy konieczności zagwarantowania ochrony indywidualnego interesu prawnego (zob. art. 28 i art. 30 kpa).
Podkreślić trzeba, że ustawodawca w ramach UoDW zakłada nie tylko dowodową aktywność organu, ale i otwartość na wyniki ustaleń także w kwestiach podmiotowych. Jakkolwiek bowiem dodatek węglowy przyznawany jest zasadniczo na wniosek zainteresowanego, to jednak organ upoważniony został także w kompetencję do przyznawania takiego dodatku z urzędu w sytuacji, gdy stwierdzi spełnienie warunków do jego przyznania przez osobę, która wniosku nie złożyła. Na szczególną uwagę zasługuje tu art. 2 ust. 15f UoDW, zgodnie z którym w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 XI 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji.
Skoro więc ustawodawca przewiduje możliwość przyznania dodatku węglowego nawet w przypadku niezłożenia wniosku przez zainteresowanego, to nie można przyjąć, że wyklucza on możliwość przyznania takiego dodatku osobie, która zgłosiła się do postępowania prowadzonego na wniosek innej osoby, jeśli dotyczy ono tego samego gospodarstwa domowego. Jeśli bowiem w takim postępowaniu zostanie ustalone, że osobą pozostającą w gospodarstwie domowym jest zgłaszająca się osoba, a nie wnioskodawca, a nadto spełnione są pozostałe przesłanki przyznania świadczenia, organ powinien tę okoliczność uwzględnić i przyznać świadczenie.
Jest przy tym bezsporne, że syn skarżącej przystąpił do postępowania administracyjnego dopiero w dniu 13 I 2023 r., a więc już po upływie ustawowego terminu z art. 2 ust. 9 UoDW do składania wniosków o dodatek węglowy (tj. do 30 XI 2022 r.). W okolicznościach sprawy nie ma to jednak znaczenia, skoro wniosek o przyznanie dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego pod adresem w O. przy "ul. [...]" (którego członkiem – według oświadczenia skarżącej – jest jej syn) został złożony w ustawowym terminie. Podkreślić należy, że termin z art. 2 ust. 9 UoDW ma charakter procesowy, jako że jego niezachowanie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania (art. 2 ust. 10 UoDW). W przedmiotowej sprawie oczywiście nie wystąpiła podstawa do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, skoro wniosek dotyczący przedmiotowego gospodarstwa domowego został złożony z zachowaniem terminu.
Wypada zasygnalizować, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 2 ust. 4 UoDW, zgodnie z którym w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego wieloosobowego złożyła więcej niż jedna osoba, dodatek ten przyznawany jest wnioskodawcy, który złożył taki wniosek jako pierwszy. Powołany przepis dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji złożenia dwóch odrębnych wniosków przez osoby pozostające w tym samym wieloosobowym gospodarstwie domowym, przy czym każdy z tych wniosków zasługiwałby na uwzględnienie. W takim przypadku ustawodawca nakazuje przyznanie jednego dodatku wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. W okolicznościach kontrolowanej sprawy taka sytuacja jednak nie wystąpiła, bowiem złożono tylko jeden wniosek dotyczący gospodarstwa domowego pod adresem w O. przy "ul. [...]". Rolą organów obu instancji było zaś przeprowadzenie oceny zasadności przyznania dodatku węglowego przy uwzględnieniu sytuacji faktycznej i prawnej na chwilę orzekania, a więc biorąc pod uwagę nie tylko sytuację skarżącej ale także interes prawny K. W., który w dniu 13 I 2023 r. zgłosił swój udział w postępowaniu.
Pomijając udział K. W. w postępowaniu oraz pomijając ustalenia na okoliczność spełniania przez niego materialnoprawnych przesłanek przyznania dodatku węglowego, organy obu instancji naruszyły zasadę czynnego udziału w postępowaniu (art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa) oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). W rezultacie stwierdzić należało, że zaskarżoną decyzję SKO jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji należało uchylić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b i c w zw. z art. 135 ppsa.
Rozpoznając sprawę ponownie, należy rozpatrzyć wniosek skarżącej przy uwzględnieniu interesu prawnego K. W., który w dniu 13 I 2023 r. zgłosił swój udział w postępowaniu.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.