Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO, organ drugiej instancji) z dnia 21 marca 2022 r. (nr [...]), wydana po rozpatrzeniu odwołania E. P. (dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) od decyzji z dnia 17 stycznia 2022 r. (nr [...]), wydanej przez – działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. – zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. i dotyczącej odmowy ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej: u.ś.r.).
Z przyjętych przez organ drugiej instancji ustaleń faktycznych wynika, że wnioskodawczyni zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem A. P. (urodzonym 21 stycznia 1958 r.).
Decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r. (nr [...]) organ pierwszej instancji odmówił stronie ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W wyniku wniesionego od tej decyzji odwołania, decyzją z dnia 5 października 2021 r. (nr [...]) SKO uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji nie zgromadził wystarczająco materiału dowodowego oraz nie dokonał pełnych ustaleń w zakresie spełnienia przez stronę przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji ponownie odmówił stronie ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uznając, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jako nie budzącą wątpliwości ocenił organ pierwszej instancji okoliczność co do tego, że mąż wnioskodawczyni wymaga pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego. Wskazał, że mąż strony przez swoją otyłość i przewlekłe choroby ma ogromne problemy z poruszaniem się. Każdy niewielki wysiłek powoduje duszności i osłabienie organizmu. Wymaga pomocy przy wykonywaniu wszelkich czynności higienicznych i przy ubieraniu się. Niezbędna jest również pomoc przy poruszaniu się. Operacja prawego biodra w 2020 r. spowodowała pogorszenie stanu zdrowia. Po problemach z układem moczowym jest pod kontrolą poradni urologicznej.
Nie kwestionując zakresu wymaganej opieki organ pierwszej instancji odmówił stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w powołaniu na dwie przesłanki. Po pierwsze wskazał, że fakt niepodejmowania przez stronę zatrudnienia nie pozostawał w związku przyczynowo-skutkowym ze sprawowaną opieką jako że strona od 17 lutego 2019 r. nabyła uprawnienia emerytalne. Po drugie zwrócił uwagę, że niepełnosprawność męża powstała w wieku 58 lat, a zatem z przekroczeniem warunku daty powstania niepełnosprawności, o jakiej traktuje przepis art. 17 ust. 1 b u.śr.
Po rozpoznaniu zarzutów odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia 21 marca 2022 r., SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Jak wynika z zawartych w tej decyzji ustaleń faktycznych, mąż strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do 31 października 2024 r. (symbol przyczyny niepełnosprawności 05-R i 07-S) oraz orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, wydanym do 30 czerwca 2023 r. Niezdolność do samodzielnej egzystencji pozostaje w związku ze stanem narządu ruchu. Nie jest samodzielny w poruszaniu się i obsłudze. Jak wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 23 czerwca 2020 r., mąż strony choruje na koksartrozę, w 2015 r. przebył alloplastykę lewego biodra (oczekuje na operację biodra prawego), w 2006 r. przebył torakotomię lewostronną z powodu guza płuca lewego. W wywiadzie POCHP stwierdzono niewydolność żylną kończyn dolnych. Pacjent skarży się na ból prawego biodra, nie może chodzić, cierpi na duszność spoczynkową i wysiłkową.
Dodatkowo organ drugiej instancji wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy, do protokołu przesłuchania z dnia 7 grudnia 2021 r. strona oświadczyła, że mąż wymaga pomocy we wszystkich czynnościach, nie jest w stanie samodzielnie wykonać wielu podstawowych czynności związanych z ruchem (np. ubieranie, kąpiel, poruszanie się), jest ograniczony ruchowo, porusza się o kulach (ze względu na wagę wymaga kontroli żeby nie upaść). Samodzielnie nie przygotuje sobie posiłku, ale samodzielnie spożywa posiłki i połyka podane leki, zaprowadzony do toalety na krzesełku umyje twarz, korzysta z toalety. Obecnie jest także w trakcie leczenia urologicznego i jest cewnikowany.
Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy SKO uznało, że nie wskazuje on jednoznacznie na to, by strona zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W tym kontekście SKO zwróciło uwagę, że wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą do 2000. Następnie nie pracowała, przechodząc po ukończeniu 60 roku życia na emeryturę, którą pobiera od 17 lutego 2019 r. SKO podkreśliło również, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydano w dniu 29 kwietnia 2020 r., przy czym orzeczony stopień niepełnosprawności według tego orzeczenia datuje się od 1 listopada 2016 r. Według oświadczenia, jakie mąż strony złożył w toku wywiadu środowiskowego w dniu 26 marca 2021 r., stan jego zdrowia, który ograniczył go w funkcjonowaniu i zaspokajaniu podstawowych potrzeb nastąpił po drugiej operacji biodra w sierpniu 2020 r. Natomiast według oświadczenia strony, od 2016 r. opiekuje się ona mężem, którego stan wymagał całodobowej opieki.
Zdaniem SKO, z przyjętych w zaskarżonej decyzji ustaleń odnośnie do aktywności zawodowej strony wynika, że wnioskodawczyni jest osobą długotrwale bierną zawodową. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby po zakończeniu działalności gospodarczej w 2000 r. strona podejmowała jakiekolwiek zatrudnienie, jak i również, żeby wykonywała dodatkową pracę zarobkową po uzyskaniu prawa do emerytury, tj. pod dniu 17 lutego 2019 r. W ocenie Kolegium, wykazane okoliczności dotyczące przebiegu aktywności zawodowej strony uprawniają do stwierdzenia, że brak aktywności zawodowej wnioskodawczyni nie jest spowodowany wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad mężem. W sprawie nie wystąpił zatem bezpośredni związek przyczyno-skutkowy pomiędzy rezygnacją, czy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki.
Końcowo SKO podniosło, że w sprawie wystąpiła nadto negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wynikająca z faktu, że strona pobiera świadczenie emerytalne. Podkreśliło przy tym, że zasadniczym powodem odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego był wspomniany wcześniej brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem zatrudnienia a sprawowaną opieką.
Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła decyzji SKO naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki.
W treści skargi skarżąca będąc reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika podniosła, że przy ocenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną opieką należy brać pod uwagę moment złożenia wniosku, a więc obecną sytuacje, nie zaś sytuację przeszłą, "gdy do rezygnacji z zatrudnienia dojść mogło z innych przyczyn niż sprawowanie opieki nad osoba niepełnosprawną." Skarżąca zaznaczyła, że na moment złożenia wniosku nie podejmowała ona zatrudnienia (do którego podjęcia obecnie jest zdolna) w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zarzuciła również, że bezpodstawnie organ pierwszej instancji przyjął, że strona nie udowodniła w wystarczającym zakresie stanu zdrowia i zakresu wymaganej opieki. W tym kontekście skarżąca zwróciła uwagę, że SKO, w obszernym uzasadnieniu decyzji, przy omawianiu większości aspektów zakresu opieki oparło się na dokumentach złożonych przez stronę, w tym, na dokumentacji medycznej dotyczącej historii leczenia niepełnosprawnego oraz zaświadczeniach lekarskich stwierdzających aktualny stan zdrowia niepełnosprawnego.
Zdaniem strony, organy orzekające w sprawie nie miały uprawnia do kwestionowania zasadności, jak i zakresu wymaganej opieki, albowiem kwestie te należą do kompetencji organów właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub o niezdolności do pracy.
Skarżąca zarzuciła również, że choć jest "w wieku poprodukcyjnym", to jednak jest osobą zdolną do pracy. Zatem gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną, skarżąca miałaby możliwość podjęcia dodatkowego zatrudnienia.
Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zaznaczyło, że z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że zasadniczą okolicznością przesądzającą o niezasadności złożonego przez stronę wniosku był brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Natomiast pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego zostało wymienione jako przesłanka negatywna, zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Kwestie sporne w sprawie dotyczą oceny tego, czy strona spełnia wszystkie przesłanki do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u. ś.r.
- 1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W ocenie Sądu, prawidłowo przyjął organ drugiej instancji, że strona spełnia jedynie dwie z trzech koniecznych przesłanek warunkujących ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mąż strony legitymuje się wymaganym przepisami prawa orzeczeniem o znacznym stopniu niesamodzielności (posiada również orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji), zaś skarżąca należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznego. Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji, że w sprawie nie została natomiast spełniona przesłanka wystąpienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją, względnie, niepodejmowaniem, przez stronę zatrudnienia a sprawowaną przez nią opieką nad mężem.
Przy niekwestionowanej przez organy obu instancji okoliczności, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym mężem wymaga na wstępie podkreślenia, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 310/22).
W odwołaniu do celowościowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. trzeba wskazać, że ratio legis uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wiąże się z koniecznością zapewnienia osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością szeroko pojętej rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Ponieważ świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki, powinnością organów administracji publicznej rozpatrujących wnioski o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rzetelna ocena wystąpienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (względnie niepodejmowaniem tego zatrudnienia) a sprawowaną przez niego opieką nad osobą, wobec której ciąży na opiekunie obowiązek alimentacyjny.
W ocenie Sądu, materiał dowodowy, jaki poddał analizie organ drugiej w zaskarżonej decyzji uprawnia do wyprowadzenia wniosku, że decyzja skarżącej o rezygnacji z zatrudnienia nie nastąpiła w związku z koniecznością opiekowania się chorym i niepełnosprawnym mężem. Z niespornych ustaleń faktycznych sprawy wynika, że wnioskodawczyni jest osobą długotrwale bierną zawodowo. Do roku 2000 prowadziła ona działalność gospodarczą. Po zakończeniu tej działalności nie podejmowała zatrudnienia ani innych form zarobkowania, zaś po osiągnięciu wieku 60 lat, tj. w dniu 17 lutego 2019 r. nabyła prawo do emerytury.
W świetle zasad doświadczenia życiowego mało prawdopodobnym jest, że aktualnie nie podejmuje ona zatrudnienia tylko i wyłącznie z uwagi na konieczność opiekowania się schorowanym mężem. Co w sprawie również wymaga zaakcentowania, z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że stan zdrowia męża strony pogorszył się w stopniu ograniczającym samodzielne funkcjonowanie i zaspokajanie potrzeb życiowych po drugiej operacji biodra, która miała miejsc w sierpniu 2020 r. Tymczasem, z oświadczenia strony z dnia 21 grudnia 2021 r. wynika, że od już 2016 r. roku stan zdrowia męża był zły i spowodował konieczność całodobowej opieki nad nim, w skutek czego strona nie mogła podjąć zatrudnienia. Nawet gdyby dać wiarę twierdzeniom strony, że do pogorszenia się stanu zdrowia męża w stopniu wymagającym podjęcie opieki nad nim doszło już w 2016 r. to strona nie wykazała, by po zakończeniu działalności gospodarczej a przed 2016 r. podejmowała jakiekolwiek starania o podjęcie zatrudnienia lub innych form zarobkowania.
Mając na uwadze tak długoletni okres braku aktywności zawodowej strony mało prawdopodobnym jest w ocenie Sadu fakt, że wyłączną okolicznością powstrzymującą stronę przed podjęciem zatrudnienia lub innych form zarobkowania jest aktualny stan zdrowia jej męża.
Niezależnie od przedstawionej dotąd argumentacji odnieść się trzeba także do samego zakresu opieki. Nie kwestionując ani faktu zaangażowania się strony w opiekę nad mężem, ani też tego, że mąż strony niewątpliwie wymaga pomocy w zaspokajaniu swoich odstawowych życiowych to jednocześnie trzeba zauważyć, że mąż strony, choć jest ograniczony ruchowo to jednak samodzielnie spożywa posiłki i połyka podane leki, zaprowadzony do toalety na krzesełku umyje twarz, korzysta z toalety. Wymaga pomocy przy ubieraniu, kąpieli, a także przy przygotowywaniu posiłku.
Nadto również, przy wizytach lekarskich. W ocenie Sądu, kłopoty zdrowotne męża strony związane z aparatem ruchu niewątpliwie wymagają uważności ze strony skarżącej jako że jest on otyły i porusza się o kulach, niemniej jednak, całokształt ustaleń faktycznych odnoszących się do zakresu czynności opiekuńczych nie uzasadnia podglądu, że sprawowana przez stronę opieka przy mężu jest na tyle intensywna, że stanowi obiektywną przeszkodę dla podjęcia przez nią zatrudnienia lub innych form zarobkowania.
W ocenie Sądu, takie czynności jak przygotowanie posiłków dla męża strona nie kolidują z możliwością podjęcia przez nią zatrudnienia. Podobnie, pomoc mężowi przy kąpieli lub ubieraniu się może być tak zorganizowana by nie kolidowała z podjęciem zatrudnienia w sposób rozumiany zgodnie z treścią art. 3 pkt 22 u.ś.r.
Codzienna rehabilitacja i mierzenie ciśnienia także mogą odbywać się w godzinach wolnych od aktywności zawodowej.
W sprawie dodatkowo należy podnieść, że jak wynika z ustaleń faktycznych zawartych w zaskarżonej decyzji, skarżąca i jej mąż mieszkają w domu jednorodzinnym z dwoma dorosłymi synami. Jeden syn pracuje zawodowo (jest kierowcą), drugi syn nie pracuje (wykonuje prace dorywcze). Wprawdzie niepracujący syn przedstawił zaświadczenie lekarskie, że z powodu otyłości nie jest zdolny do opieki nad ojcem, to jednak sam fakt wystawienia takiego zaświadczenia nie wyklucza możliwości pomocy ojcu (w razie takiej potrzeby i podczas nieobecności skarżącej w domu) przy takich czynnościach jak mierzenie ciśnienia, podanie posiłku, czy asekuracja podczas chodzenia o kuli.
Uzupełniająco należy dodać, że takie czynności jak sprzątanie, pranie, zakupy, stanowią standardowe czynności wpisane w zasady funkcjonowania każdego gospodarstwa domowego, także przez osoby aktywne zawodowo. Stąd tego rodzaju argumentacja nie mogła rzutować na ocenę, że zakres opieki wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienia.
Końcowo już tylko należy zwrócić uwagę, że sama (wynikająca wyłącznie z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie stanowi - w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. - samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Pomiędzy sprawowaniem stałej opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi zachodzić - jak wskazano wyżej - bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy. W rozpatrywanej sprawie SKO w sposób zasadny uznało, biorąc pod uwagę okoliczności ustalone w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że taki związek nie zachodzi. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu.
Odnosząc się do podniesionej w skardze argumentacji ukierunkowanej na wykazanie, że organy pomocowe nie są uprawnione do kwestionowania zasadności, jak i zakresu pomocy wynikającego z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności należy wskazać, że w sprawie organ nie kwestionował zasadności wydania wobec męża strony orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz prowadził postępowanie ukierunkowane na wykazanie, czy zakres opieki jaką wykonuje strona przy mężu wypełnia przesłankę opieki stałej lub długotrwałej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., która uniemożliwiałaby podjęcie przez stronę zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze.
Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii zdolności skarżącej do pracy, mimo wieku emerytalnego trzeba wyjaśnić, że fakt pobierania (nabycia) przez stronę uprawnień emerytalnych nie stanowił w postępowaniu drugoinstancyjnym zasadniczej podstawy do odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co SKO zaznaczyło wprost w zaskarżonej decyzji. Argument o wystąpieniu przesłani z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. został wskazany jedynie uzupełniająco.
W sprawie, organy nie były zobowiązane do pouczenia strony o prawie do zawieszenia emerytury, która stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro strona nie spełnia normatywnych przesłanek do ustalenia jej tego prawa.
Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) oddalił skargę w całości.