Uzasadnienie
W dniu 6 kwietnia 2007r. Zarząd Powiatu w L., powołując się na przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004r. Nr 56, poz. 272 z późn. zm.), podjął uchwałę Nr XXXII/175/2007 w sprawie odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w L. z dniem 6 kwietnia 2007r. Wykonanie uchwały powierzył Staroście L. (§ 2) i postanowił, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).
W uzasadnieniu uchwały podano, że przyczyną odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora jest niewykonanie decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 30 marca 2007r. nr 52/2007 uchylającej decyzję dyrektora szkoły nr 1/2007 z dnia 14 marca 2007r. w sprawie skreślenia M. S., ucznia klasy I c II LO, z listy uczniów w związku z usunięciem ucznia w dniu 4 kwietnia 2007r. z zajęć lekcyjnych, ponadto szereg naruszeń prawa w stosunku do zatrudnionych nauczycieli skutkujących dezorganizacją pracy szkoły oraz naruszenie przepisów dotyczących gospodarki finansowej szkoły. Podano też, że w dniu 5 kwietnia 2007r. Dolnośląski Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię w sprawie odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w L. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu organu do uchylenia uchwały, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. D. W uzasadnieniu skargi podał, że wymieniona wyżej decyzja D. Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] została przesłana do II LO w L. faxem w dniu 30 marca 2007r. około godz. 14.40. W dniu 2 kwietnia 2007r. przed godziną 8.00 dyrektor szkoły przesłał faxem do D. Kuratora Oświaty pismo, w którym zwrócił uwagę na wydanie decyzji przez nieuprawnioną osobę i prosił o zajęcie w tej sprawie stanowiska na piśmie. W piśmie tym zaznaczył, że jest to jego opinia.
Jednocześnie, także faxem, poinformował o sprawie Ministra Edukacji Narodowej oraz dyrektora Departamentu Nadzoru Oświatowego MEN. Dolnośląski Kurator Oświaty nie odpowiedział na pismo skarżącego z dnia 2 kwietnia 2007r. W związku z brakiem informacji od tego organu, po otrzymaniu oryginału decyzji, w dniu 4 kwietnia 2007r. dyrektor szkoły zastosował się do decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, ponownie zbadał sprawę i wydał decyzję nr 2/2007r., która w dniu 6 kwietnia 2007r. w godzinach porannych, przed posiedzeniem Zarządu Powiatu w L., została wysłana na adres rodziców ucznia M. S.. Decyzja jest obszerna i jej przygotowanie było bardzo czasochłonne. Dowodzi to, zdaniem skarżącego, zastosowania się przez dyrektora do treści decyzji i obala argumentację, w oparciu o którą podjęto uchwałę o odwołaniu dyrektora.
Skarżący podał, że niemożliwe było wpisanie M. S. na listę uczniów szkoły po dostarczeniu decyzji D. Kuratora Oświaty z tego względu, że w międzyczasie dokumenty ucznia, zgodnie z wcześniej udzieloną rodzicom ucznia informacją, zostały odesłane pocztą na adres domowy ucznia. W tej sytuacji nieuprawnione jest zdaniem skarżącego twierdzenie jakoby dyrektor szkoły naruszył prawo, nie wykonując decyzji D. Kuratora Oświaty.
Skarżący podniósł dalej, że w dniu 4 kwietnia 2007r. D. Kurator Oświaty wystąpił do Starosty z wnioskiem o zajęcie stanowiska wobec dyrektora II LO. Skarżący zarzucił nieobiektywną postawę Starosty, który już w dniu 27 lutego 2007r., nie mając żadnych ku temu podstaw merytorycznych, publicznie oświadczył, że podejmie kroki zmierzające do odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora II LO i wcześniej wielokrotnie zgłaszał taki zamiar. Skarżący zarzucił, że zarówno D. Kurator Oświaty, jak i Starosta zataili przed nim treść pism, uniemożliwiając udzielenie przez niego wyczerpującej informacji w sprawie.
W dniu 5 kwietnia 2007r. Starosta zwrócił się na piśmie do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty o pozytywne zaopiniowanie wniosku o odwołanie dyrektora. Skarżący podniósł, że w sytuacji, gdy Starosta w dniu 4 kwietnia 2007r. był poza L., a w dniu 5 kwietnia 2007r. był zajęty wręczaniem odznaczeń oraz nieoficjalnym spotkaniem po owej uroczystości, nie miał możliwości szczegółowego zbadania sprawy, co wskazuje, że pismo do D. Kuratora Oświaty o pozytywne zaopiniowanie wniosku o odwołanie dyrektora zostało przesłane bez dostatecznego zbadanie sprawy. W dniu 5 kwietnia 2007r. D. Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował wniosek o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły.
Powołując się na powyższe skarżący podniósł, że w jego ocenie zarówno D. Kurator Oświaty, jak i Starosta dopuścili się rażącego naruszenia przepisów KPA, w szczególności art. 7 - art. 10.
Podniósł, że także członkowie Zarządu Powiatu nie mieli możliwości dokładnego zbadania sprawy przed podjęciem zaskarżonej uchwały albowiem posiedzenie Zarządu Powiatu zostało zwołane przez Starostę w dniu 6 kwietnia 2007r. w godzinnych porannych. Dopiero wówczas członkowie Zarządu Powiatu zapoznali się z porządkiem obrad oraz niekompletnymi materiałami w sprawie dyrektora II LO. Skarżący podniósł, że Zarząd Powiatu zignorował informacje i materiały przedstawione przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu L., który wskazywał na brak przesłanek merytorycznych i prawnych do podjęcia uchwały o odwołaniu dyrektora II LO oraz na społeczne konsekwencje takiej decyzji.
Odnosząc się do kolejnej przyczyny odwołania ze stanowiska w postaci "szeregu naruszeń prawa w stosunku do zatrudnionych nauczycieli skutkujących dezorganizacją pracy szkoły oraz naruszenia przepisów dotyczących gospodarki finansowej szkoły", skarżący zarzucił, że nie podano konkretnych przykładów rzekomego naruszenia prawa w stosunku do zatrudnionych nauczycieli, jak i konkretnych przypadków rzekomego naruszenia przepisów dotyczących gospodarki finansowej szkoły. Uniemożliwiono tym samym dyrektorowi odniesienie się do stawianych zarzutów i udzielenie wyjaśnień. Dodał, że dyrektor wielokrotnie deklarował Zarządowi wolę osobistego stawiennictwa i udzielenia szczegółowych odpowiedzi na pytania Zarządu.
Skarżący dodatkowo podniósł, że II Liceum Ogólnokształcące w L. jest renomowaną placówką oświatową na miejscowym rynku, w której doszło już do ósmej zmiany na stanowisku dyrektora szkoły. Pochopna i nieodpowiedzialna jego zdaniem decyzja Zarządu Powiatu bardzo niekorzystnie wpływa na uczniów, rodziców i nauczycieli, utrudnia spokojne przygotowanie się do egzaminu maturalnego, do obchodów XX-lecia istnienia szkoły, do rekrutacji do klas pierwszych, a także utrudnia codzienne funkcjonowanie szkoły.
Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały.
Podał również, że pismem z dnia 10 kwietnia 2007r. zwrócił się do Zarządu Powiatu w L., a pismem z dnia 20 kwietnia 2007r. - do W. Dolnośląskiego z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, jednak obie instytucje nie uwzględniły wniosku.
W skardze skarżący zawarł też wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, powołując się na brak pouczenia o terminie i sposobie zaskarżenia uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do zaskarżenia ewentualnie o oddalenie skargi, zarzucając brak interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Zdaniem organu odwołanemu przez organ prowadzący dyrektorowi szkoły nie przysługuje prawo zaskarżenia uchwały o odwołaniu ze stanowiska, ponieważ odwołany dyrektor występuje w obronie interesu własnego, którego ochrony może dochodzić przed sądem pracy. W ocenie organu, skarżący nie wykazał, że przysługuje mu interes prawny w zaskarżeniu uchwały oraz dodał, że w obronie swoich praw pracowniczych skarżący wystąpił z powództwem do sądu pracy.
Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Zażalenie organu na powyższe postanowienie zostało odrzucone postanowieniem z dnia 26 października 2007r. z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia.
W piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2007r. w związku z zawartym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem organu skarżący, powołując się na literaturę i orzecznictwo wskazywał, że ma w postępowaniu sądowoadministracyjnym interes prawny w zaskarżeniu uchwały Zarządu Powiatu o odwołaniu go ze stanowiska dyrektora szkoły oraz, że kwestia zasadności i prawidłowości odwołania go ze stanowiska nie może być przedmiotem oceny przez sąd pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie przez B. D. jest uchwała Zarządu Powiatu w L. z dnia 6 kwietnia 2007r. Nr [...] w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w L. z dniem 6 kwietnia 2007r. Uchwałą ta została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004r. Nr 56, poz. 272 z późn. zm.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty: "Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia."
Skarga została złożona przez skarżącego w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).
Skarga podlegała oddaleniu.
W doktrynie i orzecznictwie zarówno sądowoadministracyjnym, jak i sądów powszechnych kwestia charakteru prawnego aktów odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, a także powołania na to stanowisko nie budzi wątpliwości. Przyjmuje się, że akty tego rodzaju mają dualistyczny charakter. Z jednej strony są aktami z zakresu administracji publicznej. Odwołanie bowiem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny.
Na dualistyczny charakter tego rodzaju aktów zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996r. sygn. akt OPS 6/96 (ONSA z 1997r., nr 2, poz.
48) jeszcze pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w której rozważał kwestię charakteru prawnego tego rodzaju spraw i uznał, że: "Wojewoda może w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) stwierdzić nieważność uchwały zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowej z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisami art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r. Nr 67, poz. 329)." Ustalenia zawarte w powyższej uchwale zachowują swą aktualność potwierdzoną także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r. sygn. P 9/02 (OTK-A 2003/9/100). Powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił wątpliwości w odniesieniu do zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter z zakresu prawa pracy (ta konkretna sprawa dotyczyła zmiany wynagrodzenia burmistrza). Wskazał, że sprawowany nadzór administracyjny służy badaniu uchwały jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw. W wyroku tym zwrócono uwagę na problem swoistego "dualizmu" orzekania w tego rodzaju sprawach przez sąd administracyjny i sądy powszechne. Podkreślono, że sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do obrony ich interesów przed innymi sądami. Wskazano, że uchwała taka jak w pytaniu prawnym będącym przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sama z siebie podlega kognicji sądu powszechnego i gdyby zaskarżył ją sam burmistrz to w sprawie rozstrzygałby sąd pracy. Skoro jednak wojewoda skorzystał ze swych uprawnień nadzorczych, to właściwym w sprawie stał się Naczelny Sąd Administracyjny.
W przytoczone wyżej poglądy, co do możliwości dochodzenia ochrony swych praw przed sądem administracyjnym przez nauczyciela odwołanego ze stanowiska kierowniczego w związku z podjęciem przez uprawniony organ aktu odwołania z tego stanowiska, wpisuje się pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 tycznia 2000r. w sprawie sygn. I SA 1670/1999 (Lex nr 55015), zgodnie którym: "Legitymowani do zaskarżenia uchwały o odwołaniu dyrektora szkoły są mieszkańcy gminy, jeżeli uważają, że odwołanie dyrektora szkoły narusza ich interes, gdyż - w świetle art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (ogłoszonej w Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) - interes mieszkańców ma walor interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Natomiast, jeżeli legitymowani do zaskarżenia są mieszkańcy gminy, legitymacji nie ma już sam odwołany, ponieważ mieszkańcy - co do zasady - występują w obronie interesu społeczności lokalnej, odwołany zaś w obronie interesu własnego, podczas gdy interesu własnego może dochodzić przed sądem pracy."
W orzecznictwie podkreśla się, że personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie wchodzi w zakres administracji publicznej. Z drugiej zaś strony akt taki wywołuje skutki w sferze prawa pracy (zmiana warunków pracy i płacy). Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. Akt odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, jako akt z zakresu administracji publicznej, podlega badaniu w trybie administracyjnym przez organ nadzoru, jakim jest wojewoda.
W wyroku z dnia 17 stycznia 2002r. sygn. akt II SA/Po 1680/2001 (Dz.U. Lubs. 2002/28/309) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym: "1.Uchwała organu samorządowego w przedmiocie odwołania ze stanowiska osoby będącej stroną stosunku pracy na podstawie powołania, obok znaczenia aktu władczego wywołującego skutki w sferze pełnienia funkcji, obejmuje równocześnie zdarzenie prawne równoznaczne z oświadczeniem woli wywołującym skutki w sferze stosunków pracy i nie stanowiącym aktu władczego.
2. Uchwały organu gmin w przedmiocie odwołania ze stanowiska osób będących stronami stosunków pracy na podstawie powołania nie podlegają nadzorowi o jakim mowa w art. 85 i następnych ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie mogłoby dotyczyć wyłącznie sfery pełnienia funkcji."
W realiach analizowanej sprawy stwierdzić należy, że pracownik (skarżący), chociaż jest niewątpliwie podmiotem zainteresowanym wynikiem postępowania administracyjnego w jego sprawie przez stosowane organy (organ powiatu, Wojewoda), to brak podstaw do przyznania mu statusu strony w postępowaniu prowadzonym w związku z zarzutem naruszenia przepisów w trakcie podejmowania uchwały o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora szkoły. Brak także przepisu dającego mu inicjatywę żądania podejmowania w jego sprawie władczych rozstrzygnięć administracyjnych wobec pracodawcy. Indywidualne roszczenia pracownicze związane z ewentualnym naruszeniem prawa pracy przez pracodawcę (organ wyposażony w kompetencje pracodawcy) nie dają prawa podmiotowego do domagania się podjęcia działań władczych i wydania rozstrzygnięcia na rzecz pracownika. Cywilnoprawne interesy pracownika podlegają ochronie w innym trybie sądowym - uruchomionym na jego wniosek.
Żaden przepis dotyczący postępowania nadzorczego nie daje pracownikowi prawnych podstaw do dochodzenia indywidualnych roszczeń pracowniczych w postępowaniu administracyjnym przed organem nadzoru i sądem administracyjnym. Interes pracownika jest w tym postępowaniu interesem faktycznym, wyrażającym się w zachowaniu uprawnienia, które może być samodzielnie dochodzone na drodze sądowej przed sądem pracy.
Brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi nie pozwala Sądowi na podjęcie oceny, czy uchwała o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora szkoły spełniała wymogi kompetencyjne, proceduralne i materialne opisane w przepisach prawa.
Uchwała w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły jako strony stosunku pracy - obok znaczenia aktu władczego wywołującego skutki w sferze pełnienia funkcji, obejmuje równocześnie zdarzenie prawne równoznaczne z oświadczeniem woli wywołującym skutki w sferze stosunku pracy i nie stanowiącym aktu władczego.
Możliwość obrony interesu własnego przed sądem pracy przez nauczyciela odwołanego ze stanowiska dyrektora liceum ogólnokształcącego uchwałą zarządu powiatu podjętą na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004r. Nr 56, poz. 272 z późn. zm.) wyklucza możliwość dochodzenia ochrony tego interesu przed sądem administracyjnym w trybie art. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).
Odmienny pogląd w powyższym zakresie otwierałby możliwość badania zarówno przez sąd administracyjny, jak i przez sąd powszechny istnienia przesłanek z powyższego przepisu prawa do podjęcia uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły i mógłby doprowadzić do wydania dwóch sprzecznych w swej treści rozstrzygnięć w tym zakresie, jednego przez sąd administracyjny, drugiego przez sąd pracy.
Nie ma natomiast przeszkód do oceny przez sąd administracyjny istnienia przesłanek z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w sprawie ze skargi organu na rozstrzygnięcie nadzorcze lub skargi organu nadzoru na uchwałę, skoro sprawowany nadzór administracyjny służy badaniu uchwały jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych.
Nauczyciel, odwołany aktem administracyjnym ze stanowiska kierowniczego, który może dochodzić interesu własnego na drodze postępowania przed innym sądem (sądem pracy), nie może interesu własnego utożsamiać z interesem publicznym.
W tej sytuacji skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).