Uzasadnienie
Postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem T.P. (dalej: strona, skarżąca) z dnia [...] czerwca 2020 r. (data wpływu do organu), adresowanym do wystąpiła do organu pierwszej instancji, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem – P.G. (ur. [...] 1991 r.) legitymującym się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta W., przez Starszego Administratora Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. odmówiono stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem – P.G. z tym uzasadnieniem, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka w postaci zbiegu świadczeń, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż strona ma ustalone prawo do emerytury.
Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia. Odwołująca się podniosła zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez nią emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wywodziła, że rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji pominął regułę z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z której wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w ustawie stronie przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2020r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji poczynił następujące ustalenia faktyczne:
1/ syn strony (ur. [...] 1991 r.) legitymuje się:
- - wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z treści którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 16 roku życia
- - orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, która pozostaje w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej - przed ukończeniem 25 roku życia lub w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej,
- - orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, wydanym na okres do 30 września 2024 r., 2/ strona ma prawo do emerytury z powodu opieki nad dzieckiem specjalnej troski, przyznanym od 1 września 1991 r., 3/ w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. strona wskazała m.in., że pracuje dorywczo w czasie, gdy syn przebywa na zajęciach w fundacji A. Organ II instancji przytoczył brzmienie przepisów art. 17 ust. 1, 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, określających krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz warunki przyznania tego świadczenia. Wyjaśnił,że pod pojęciem znacznego stopnia niepełnosprawności ustawa o świadczeniach rodzinnych rozumie m.in. niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 3 pkt. 21 lit. a-b).
Dalej Kolegium przywołało treść art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wedle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
1/ osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
2/ osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno- wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
3/ na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
4/ na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
5/ na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej
Kolejno organ odwoławczy przytoczył treść art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa wart. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Kolegium podkreśliło,że z przywołanych przepisów wynika, że rozstrzygając o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego organ nie działa w granicach uznania administracyjnego. Tym samym niespełnienie przesłanek określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nakłada na organ powinność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nawet w sytuacji wystąpienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionych okoliczności. Innymi słowy, uwarunkowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od obiektywnych kryteriów i zasad jego udzielania pozbawia organ możliwości przyznawania tego świadczenia z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, czy słuszności. Żadne inne niż określone w przepisach ustawy kryteria nie mogą decydować o przyznaniu prawa do tego świadczenia.
Mając na względzie treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych organ II instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie jego wykładni i zastosowania w sprawie strony. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, która ma ustalone prawo do emerytury nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Brzmienie przepisu dowodzi, że skutek ten dotyczy każdej emerytury, w tym emerytury pobieranej przez stronę, tj. emerytury z powodu opieki nad dzieckiem specjalnej troski. Według Kolegium przyznanie osobie uprawnionej do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego byłoby sprzeczne z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie przepisów prawa.
Kolegium nie podzieliło również stanowiska strony w zakresie zastosowanie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż w zakresie zastosowania tego przepisu nie mieszczą się świadczenia emerytalne. Przepis ten reguluje wyłącznie sytuację zbiegu prawa do enumeratywnie wymienionych świadczeń rodzinnych oraz zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Nadto zdaniem Kolegium wyłączenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do emerytury jest systemowo uzasadnione, gdyż emerytura jest świadczeniem dla osób, które nie mają społecznej powinności zarobkowania i poprzez nią zapewnienia sobie i rodzinie środków utrzymania. Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Z założenia dotyczy zatem osób w wieku produkcyjnym, na których ciąży społeczny obowiązek zarobkowania celem utrzymania siebie i rodziny. Tym samym nawet, jeśli przyjąć za judykaturą, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) o świadczeniach rodzinnych dotyczy kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do emerytury (jako takim), a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty emerytury, to skorzystanie przez stronę ze świadczenia pielęgnacyjnego byłoby możliwe, o ile strona zrezygnowałaby z pobierania emerytury, a więc wówczas gdyby organ rentowy wydał np. decyzję o zawieszeniu prawa do emerytury lub inną decyzję, na mocy której przyznana stronie emerytura nie byłaby już realizowana.
Końcowo Kolegium zauważyło, że z akt nie wynika, aby fakt sprawowania opieki nad synem pozbawiał stronę możliwości zarobkowania (dorabiania do emerytury). W oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. strona wskazała, że pracuje dorywczo w czasie, gdy syn przebywa na zajęciach w fundacji A..
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżąca ponowiła zarzuty i argumentację podniesioną w odwołaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje
Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się jedynie do zbadania legalności, tj. zbadania zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższa zasada wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021, poz. 137). Jedynie w przypadku istnienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325, dalej p.p.s.a.) następuje uchylenie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności przez sąd. Negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem ich zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku.
Rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.
W badanej sprawie spór między stroną a organami dotyczy możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną córką, w sytuacji gdy skarżąca pobiera już świadczenie emerytalne, jednak w znacznie niższej kwocie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1)matce albo ojcu, 2)opiekunowi faktycznemu dziecka, 3)osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4)innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przytoczonego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jest rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Organ II instancji trafnie wywodzi, że rolą świadczenia pielęgnacyjnego jest zagwarantowanie osobie rezygnującej z pracy źródła utrzymania i częściowego zrekompensowania utraconych dochodów, których nie może uzyskiwać w związku z koniecznością zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej.
Materialnoprawną podstawą decyzji organów orzekających w sprawie strony stanowiła norma prawna określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wskazująca na negatywne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni tegoż przepisu, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organy obu instancji poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu przyjęły, że skoro strona ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.
Wbrew stanowisku organów orzekających w badanej sprawie, zdaniem Sądu konieczna była weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej z uwagi na zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie wskazać należy,że kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest to już kwota 1830 zł (skarżąca otrzymuje emeryturę wysokości [...]zł).
Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.
Jak trafnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019r. sygn. akt. II SA/Go 833/18, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020r. sygn. akt. I OSK 1546/19,powtórzyć też należy,że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który - zdaniem Sądu - przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia.
Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. (...)
Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
Wymaga też przypomnienia, że również Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie odwoływał się do istoty zasady równości wskazując, że polega ona na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Jeśli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości.
Zatem różnicowanie opiekunów znajdujących się w tożsamej relewantnie sytuacji, którzy zrezygnowali z pracy zarobkowej bądź jej nie podejmowali ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem polegające na wykluczeniu opiekunów - emerytów z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru proporcjonalnego.
Zdaniem sądu, w świetle ugruntowanej już linii orzeczniczej sądów administarcyjnych całkowite wykluczenie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna uzyskującego dużo niższą emeryturę, a tym samym pozbawienie pomocy rodziny, która obarczona jest dodatkowymi kosztami związanymi z opieką nad osobą z niepełnosprawnością oraz pozbawienie pomocy wymagającego opieki niepełnosprawnego członka rodziny, stanowi nieproporcjonalne zróżnicowanie w obrębie osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym krewnym.
Z taką sytuacją mamy co czynienia w analizowanym przypadku. Z przyczyn, o których mowa wyżej, dokonana przez organy obu instancji wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie zasługuje na aprobatę Sądu. W ocenie Sądu organy administracji dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na jej wynik. W sytuacji bowiem, gdy ściśle literalne interpretowanie tekstu przepisu prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem sądu i organów stosujących prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni.
Należy bowiem pamiętać,że reguły aksjologiczne pełnią funkcję reguł weryfikująco -korygujących wynik wykładni językowej.Organa obu instancji winny były podjąć próbę zinterpretowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi, funkcjonalnymi i prokonstytucyjnymi regułami wykładni prawa.
Zauważyć należy,że pobieranie świadczenia emerytalnego nie wyklucza uprawnionego z rynku pracy, bowiem emeryt - co do zasady- może przecież podjąć pracę zarobkową, co jest zresztą stosunkowo częstym zjawiskiem. Z tego powodu Sąd nie znajduje argumentów, dla których świadczenie pielęgnacyjne, postrzegane jako rekompensata dochodu z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, nie miałaby przysługiwać osobie z uprawnieniami emerytalnymi, która może jeszcze faktycznie świadczyć pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje rozwiązanie tej kwestii, które znalazło odzwierciedlenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, w których stwierdzono,że w tej sytuacji właściwszym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury.
Wybór może zrealizować przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz.U. 2018 poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Wprawdzie emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury.
Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
Wymaga w tym miejscu zaakcentowania,że o wspomnianej wyżej możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Powyższy obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie do art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W kontrolowanej sprawie organy nie uczyniły zadość powyższym ustawowym obowiązkom i zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. W szczególności zaś organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Z tych względów pod adresem organów musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów i zasad postępowania administracyjnego
Mając na uwadze powyższe rozważania, a także uznając, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu.