Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy orzeczenie Burmistrza Kowar z dnia 10 marca 2023 r. odmawiające M. K. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.
Jak wynikało z akt sprawy decyzją z dnia 1 grudnia 2017 r. Burmistrz Kowar przyznał Stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 października 2022 r. Decyzja ta była zmieniana dalszymi orzeczeniami odnoszącymi się do wysokości świadczenia oraz przedłużenia prawa do świadczenia w związku z przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Wnioskiem z dnia 15 lutego 2023 r. Skarżący wystąpił o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W toku postępowania organ ustalił, że Skarżący od dnia 1 października 2019 r. ma przyznany dodatek pielęgnacyjny z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS).
W piśmie z dnia 1 marca 2023 r. kierowanym do ZUS, a przesłanym do wiadomości Strony, organ wskazał, że w wyniku weryfikacji dokumentacji Skarżącego ustalano, że w okresie do 1 lutego 2014 r. do 31 marca 2016 r. oraz od 1 maja 2016 r. do 28 lutego 2023 r. pobierał on zasiłek pielęgnacyjny. Wskazano także, że od dnia 1 października 2019 r. Skarżący ma przyznany dodatek pielęgnacyjny wypłacany przez ZUS. Organ wskazał na art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej: u.ś.r.) wywodząc, że ZUS ma obowiązek potrącenia z wypłacanych świadczeń kwot odpowiadających wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazania tej kwoty na rachunek organu. Wyliczona przez organ kwota nadpłaty zasiłku pielęgnacyjnego wynosi 8.818,02 zł i winna być przekazana na wskazany w piśmie rachunek bankowy organu.
W odpowiedzi na ww. pismo Skarżący w dniu 2 marca 2023 r. wyjaśniał, że jest osobą niepełnosprawną i nigdy nie był informowany o braku prawa do pobierania dwóch świadczeń. Wskazał na obowiązki weryfikacyjne organu i wypłatę świadczenia w latach porzednich, co w opinii Strony wskazywało na prawidłowe jej postępowanie. Obecnie Skarżący nie może być karany za błędy organu. Wskazał na swój stan zdrowia, liczne schorzenia utrudniające mu normalne funkcjonowanie i zrozumienie pism urzędniczych. Podkreślał swoją trudną sytuację materialną oraz konieczność sięgania po pomoc najbliższych. Prosił o anulowanie niesłusznie pobranych kwot.
W dniu 4 marca 2023 r. Skarżący wystosował do organu pismo o tożsamej treści.
W odpowiedzi udzielonej Skarżącemu w dniu 10 marca 2023 r. organ odwołując się do ww. pism wskazał na treść art. 25 u.ś.r. obligującą świadczeniobiorcę do informowania organu o zmianach wpływających na prawo i wysokość świadczeń, wskazując na równoczesne pobieranie świadczeń w postaci zasiłku i dodatku pielęgnacyjnych. Pismo zostało podpisane przez osobę upoważnioną do działania w imieniu Burmistrza Kowar.
Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji odmówił Stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie warunków jego przyznania, zbieg prawa do świadczeń – zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego z ZUS. Wobec tego, zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej: u.ś.r.), prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jest wyłączone.
W odwołaniu Skarżący uznał decyzję za krzywdzącą, powoływał się na niepełnosprawność ruchową i intelektualną, zależność od rodziny i osób trzecich i brak rozeznania w obowiązujących regulacjach prawnych. Stwierdził, że nie był w stanie poinformować organu o pobieranych świadczeniach, nie był świadomy, że nie przysługuje mu prawo do obu świadczeń. Pomoc pracowników organu i wypłata świadczenia utwierdzała Skarżącego w przekonaniu o słuszności pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Zwracał uwagę, że nie zamierzał nikogo oszukiwać, w jego przekonaniu organy winny znać sytuację osób mieszkających na obszarze ich właściwości i podjąć niezbędne kroki informacyjne i zaradcze wyjaśniając znaczenie trudnych dla Strony przepisów.
Skarżący wskazywał również na koszty życia i swoją trudną sytuację materialną prosząc o pozytywne rozpoznania sprawy i zwolnienie go od obowiązku zarządzonego zwrotu świadczeń nadpłaconych w okresie od 1 października 2019 r. do 28 lutego 2023r.
Pismem z dnia 8 kwietnia 2023 r. Skarżący wystąpił do Rady Gminy i Burmistrza Kowar o umorzenie długu, który powstał w związku z wypłatą zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu przywołał argumentację podawaną we wcześniejszych pismach. Wniosek ten Strona ponowiła w dniach 18 i 19 kwietnia 2023 r.
Pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r. organ I instancji odpowiadając na wiosek Skarżącego z dnia 8 kwietnia 2023 r. wskazał na jednoznaczne pouczenia zwarte we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego informujące o wyłączeniu prawa do tego świadczenia osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego i obowiązku poinformowania organu o zmianie skutkującej powstaniem niezależnie pobranych świadczeń. Organ przywołał brzmienie art. 16 ust. 7 i ust. 8 u.ś.r. wywodząc z nich, że do zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego nie stosuje się procedury nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uregulowanej w art. 30 u.ś.r.
W związku z tym nie wydaje się decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, a ustawodawca nie przewidział możliwości wstrzymania czy zaprzestania dokonywania potrąceń. Pismo kierowane do Skarżącego zostało podpisane przez działającego z upoważnienia Burmistrza Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kowarach.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2023 r. Skarżący wniósł skargę na działanie organu I instancji. W emocjonalnych stwierdzeniach zwracał uwagę na ograniczoną, z uwagi na stan zdrowia, możliwość rozumienia znaczenia pouczeń oraz zaniechania organu w zakresie weryfikacji pobieranych świadczeń. Podkreślał trudne położenie w jakim się znalazł.
Pismem z tej samej daty Burmistrz Kowar, w odpowiedzi na wnioski Skarżącego, stwierdził, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości wstrzymania, czy zaprzestania potrąceń, a zatem brak podstaw do pozytywnego ustosunkowania się do wniosku Skarżącego.
W dniu 27 kwietnia 2023 r. Skarżący złożył odwołanie polemizując ze stanowiskiem organu, wywodząc, że w art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ może wydać decyzję w sprawie umorzenia świadczeń nienależnie pobranych.
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu przywołało brzmienie art. 16 ust. 1 - ust. 2 u.ś.r. oraz wskazało, że Skarżący na mocy orzeczenia właściwego organu z dnia 3 stycznia 2023 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od czwartego roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności od dnia 16 maja 2016 r. Dalej wskazano na złożony przez Skarżącego w dniu 15 lutego 2023 r. wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Pismem z dnia 22 lutego 2023 r. ZUS poinformował organ I instancji o przyznanym Stronie od dnia 1 października 2019 r. dodatku pielęgnacyjnym. Wskazując na art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 504 ze zm., dalej ustawa o emeryturach i rentach z FUS) organ wyjaśnił zasady przysługiwania dodatku pielęgnacyjnego i cel tego świadczenia oraz różnicę w odniesieniu do zasiłku pielęgnacyjnego (charakter obu świadczeń).
Przywołał także art. 16 ust. 6 u.ś.r. odnoszący się do kolizji obu tych świadczeń w następstwie, której przysługuje dodatek pielęgnacyjny. Za odpowiadające prawu uznał organ odwoławczy rozstrzygniecie odmawiające Stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wobec pobierania dodatku pielęgnacyjnego.
W piśmie z dnia 17 maja 2023 r. kierowanym do organu I instancji Skarżący prosił o wyjaśnienie jego sytuacji, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była dla niego niezrozumiała, pomimo prawidłowego opisu okoliczności faktycznych organ utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji o odmowie umorzenia zaległych zasiłków. Prosił o pomoc w dalszym postępowaniu, choćby wstrzymaniu egzekucji.
W odpowiedzi z dnia 19 maja 2023 r. organ I instancji wskazał, że nie jest stroną w tej sprawie, jest nią organ odwoławczy. Poinformował Skarżącego o punktach nieodpłatnej pomocy prawnej.
W skardze na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Skarżący wskazał, że jest ona niezgodna z jego oczekiwaniami umorzenia lub zatrzymania egzekucji administracyjnej i umorzenia reszty zaległych świadczeń z MOPS w Kowarach, który przez trzy lata nie poinformował Strony – osoby niepełnosprawnej – o jej prawach. Zaniechał weryfikacji sytuacji Skarżącego poprzez wystąpienie do ZUS w zakresie prawa do dalszego pobierania świadczeń. Organ podjął te czynności dopiero, gdy Skarżący złożył kolejny wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, informując Skarżącego o zbiegu świadczeń i wnioskując o egzekucję ze świadczenia rentowego.
Skarżący nie zgadzał się z takim postępowaniem organu, powielił argumentację wskazywaną już we wcześniejszych pismach o trudnościach w zrozumieniu regulacji prawnych, braku właściwego pouczenia, zwracał uwagę, że wniosek był wypełniany przez pracownika organu. Podkreślał, że od dziecka choruje, nie jest sprawny intelektualnie, ma kłopoty z komunikacją, na prośbę pracownika organu złożył podpis pod wnioskiem o przyznanie świadczenia. Był przekonany, że oba świadczenia są mu należne z uwagi na stwierdzony stopień niepełnosprawności. Był przekonany, że organ przed wypłatą świadczeń weryfikuje ich zasadność, zwłaszcza, że organ był świadom choroby Skarżącego. Działanie organu uznał za dyskryminację. Na poparcie swych racji Strona przywołała orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące obowiązku prawidłowego pouczenia o obowiązkach świadczeniobiorców. Do skargi Strona załączyła korespondencję prowadzoną z organem I instancji, publikacje prasowe odnoszące się do problematyki nienależnie pobranych świadczeń oraz dokumentację medyczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowy pogląd w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie nienależnie pobranego zasiłku organ wskazał, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości zwolnienia Strony z zapłaty tej kwoty i wstrzymania windykacji ze świadczenia rentowego. Wskazało, że przepis art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specjalis do regulacji art. 30 u.ś.r. pozostawiając do kompetencji organu rentowego (emerytalnego) rozliczanie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za okres równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Wskazał, że organ właściwy w zakresie świadczeń rodzinnych nie ma tu żadnych kompetencji, a od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczenia o nienależnie pobrany zasiłek służy skarga do sądu powszechnego. Tym samym ani organ I instancji ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie maja kompetencji w zakresie orzekania w sprawie nienależnie pobranego przez Stronę zasiłku pielęgnacyjnego.
W piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2023 r. Skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej: p.p.s.a.).
Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Istotny w sprawie jest również zapis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest związany zarzutami skargi i bierze pod uwagę z urzędu stwierdzone naruszenia prawa.
Badając legalność zaskarżonego aktu w tak nakreślonych granicach Sąd stwierdza, że narusza on przepisy prawa procesowego w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co nakazywało uchylenie orzeczenia wydanego przez organ odwoławczy. Dostrzeżone przez Sąd błędy odnosiły się do uchybienia przepisom odnoszącym się do zasad postępowania, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, prowadzenia postępowania dowodowego, zasady zaufania, zasady informowania i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
W świetle wskazanych reguł obowiązkiem organów obu instancji, w tym także organu odwoławczego, jest ustalenie istoty żądania strony i prowadzenia postępowania w zakresie zainicjowanym jej żądaniem lub w granicach sprawy określonych postanowieniem o wszczęciu postępowania (co w tej sprawie nie występuje). Obowiązki organu odwoławczego, zgodnie z wyrażaną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) zasadą dwuinstancyjności, obejmują ponowne rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wniesionym odwołaniem. Powyższe zaś oznacza, że organ odwoławczy nie dokonuje kontroli legalności decyzji I instancji, ale jest obowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Wiąże się z tym powinność ustalenia istoty żądania strony (wnoszącego odwołanie), co oznacza konieczność uwzględnienia nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania.
Podanie, które wiąże organ odwoławczy i do którego odnoszą się czynione uwagi jest bowiem odwołanie, stąd nie może on poprzestać na zdarzeniach, które pojawiły się w toku postępowania przed I instancją, jego obowiązkiem jest ocena także tych zdarzeń, dowodów, twierdzeń, wniosków, faktów i norm prawa, które wystąpiły (pojawiły się) na etapie postępowania odwoławczego i mają wpływ na wynik sprawy.
Przedstawiony pogląd ma uzasadnienie w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych wskazującym, że każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji), przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji.
Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 239/18, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Obowiązki te obejmują również ocenę zarzutów oraz wniosków zawartych w odwołaniu, ustalenia, czy istotnie intencją strony jest inicjowanie trybu odwoławczego, czy też chodzi o inne działania organów. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości organ odwoławczy dysponuje instrumentami procesowymi umożliwiającymi ustalenie rzeczywistych intencji strony, z których nie tylko może ale jest zobowiązany skorzystać.
Obowiązkiem organów administracji publicznej jest bowiem stanie na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).
Pośród wskazanych już powinności ciążących na organie odwoławczym, z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, istotna jest zasada prawdy obiektywnej, której filarem jest dążenie do ustalenia istoty żądania strony, sedna wniosku, czy odwołania strony. W postępowaniu administracyjnym nie ma bowiem miejsca na czynienie pobieżnych, czy automatycznych ustaleń faktycznych i prawnych, co wynika z powołanego już zapisu art. 7 k.p.a. mającego rozwinięcie w dalszych regulacjach odnoszących się do postępowania dowodowego. Wskazane na wstępie rozważań zasady postępowania administracyjnego ciężarem jego prowadzenia obarczają w całości organy administracji, wymagając przy tym niejako prowadzenia stron przez tok podejmowanych czynności, co przejawia się w regule informowania. Zgodnie z brzmieniem przepisu wyrażającego ww. zasadę – art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W przepisie tym mowa o czuwaniu nad tym aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, chodzi tu zatem o takie zachowanie organów, które winno wyjaśnić istotę żądania stron, ich prawa i obowiązki oraz o udzielenie niezbędnych wskazań, tak aby możliwe stało się rozpoznanie sprawy. Zasadę tę uzupełnia i wzmacnia reguła zaufania do organów, wyrażona w art. 8 k.p.a. Stanowi ona, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Podsumowanie wskazanych reguł prowadzi do przekonania, że działanie organów administracji nie może być powierzchowne, automatyczne, czy bezrefleksyjne. Wykluczone jest wspieranie się wyłącznie na oznaczeniu pism bez wglądu w ich treść i uzasadnienie. Niedopuszczalne jest pomijanie tych treści, które dowodzą rzeczywistych intencji strony. Zadaniem organów administracji, jak wskazano, jest bowiem ustalenie czego konkretnie domaga się strona. Przeprowadzona zaś ocena okoliczności faktycznych i prawnych musi być wsparta na całokształcie zebranego materiału dowodowego. Organ obowiązany jest objąć zakresem badania wszystkie istotne dla sprawy fakty, także te odnoszące się do sposobu działania i postępowania strony, możliwości zrozumienia kierowanych do niej pism, znaczenia obowiązujących ją przepisów prawa materialnego i procesowego. Z zasady prawdy materialnej wypływają bowiem obowiązki konkretnego zachowania się organu administracji publicznej w postępowaniu wyjaśniającym.
Przepisy szczególne k.p.a. rozwijają tę zasadę, stanowiąc jednocześnie gwarancję jej realizacji. W sytuacji gdy wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na wniosek strony, organ administracji publicznej winien w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić rzeczywistą treść żądania strony i w tym celu podjąć z urzędu niezbędne czynności. W sytuacji gdy strona formułuje swe żądanie w sposób niejasny, niepozwalający na jego prawidłowe zakwalifikowanie z punktu widzenia przepisów prawa materialnego czy procesowego, organ administracji publicznej winien zwrócić się do strony o złożenie oświadczenia celem wyjaśnienia jej intencji, pouczając przy tym stronę możliwie najszerzej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. (H. Knysiak-Molczyk, 3. Prawo do kształtowania postępowania wyjaśniającego [w:] Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004).
Tego wymagają także zasada zaufania oraz zasada informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W zakresie tej ostatniej zasady wskazano nadto, organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W rozpoznawanej sprawie zasadom tym organy uchybiły, co przekłada się na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy od decyzji odmawiającej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego Strona wniosła odwołanie, wyraźnie wskazując na oznaczenie (datę i numer) orzeczenia organu I instancji. Jednakże treść odwołania dowodzi, że Skarżący w żadnej mierze nie neguje faktu odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w roku 2023 r. W uzasadnieniu odwołania odnosi się bowiem do ustalonej już w toku postępowania przed organem I instancji, kwestii zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w postaci zasiłku pielęgnacyjnego poprzez jego potrącanie z wypłacanych przez ZUS należności.
Skarżący wskazuje na brak winy w pobieraniu świadczenia (zasiłku pielęgnacyjnego) w okresie wypłaty dodatku pielęgnacyjnego. I co istotne wnosi o pozytywne rozpoznanie sprawy i zwolnienie go z obowiązku zwrotu "nadpłaconych świadczeń pielęgnacyjnych" w okresie od dnia 1 października 2019 r. do dnia 28 lutego 2023 r.
Znaczenie tego ostatniego żądania wynika z faktu, że w dniach 2 i 4 marca 2023r. Skarżący zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o umorzenie zasiłku pielęgnacyjnego, który wypłacono mu w latach 2019 – 2023. W pismach tych Skarżący odwołuje się do pisma organu z dnia 1 marca 2023 r. a kierowanego do ZUS, przesłanego do wiadomości Strony, w którym wskazano na wysokość zasiłku pielęgnacyjnego podlegającego zwrotowi poprzez potracenia, które mają być dokonywane przez ZUS.
Na to pismo organ odpowiedział w dniu 10 marca 2023 r. wyjaśniając obowiązki Strony w zakresie informowania o zmianie sytuacji wpływającej na prawo do świadczeń oraz zbieg praw do świadczeń zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego. W dalszym toku postępowania, jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Strona ponawiała treść wniosków domagając się umorzenia lub wstrzymania potrącania należności, uzasadniając to trudną sytuacją osobistą i majątkową oraz stanem zdrowia.
Pomimo treści odwołania i wskazanych pism Skarżącego z dnia 2 i 4 marca 2023 r. oraz z dnia 8, 18 i 19 kwietnia 2023 r. organ odwoławczy, kierując się wyłącznie treścią odwołania nie ustalił, co jest istotą żądania Skarżącego i pomimo treści odwołania odniósł się do decyzji z dnia 10 marca 2023 r. odmawiającej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego
W opinii Sądu takie postępowanie narusza szeroko opisane na wstępie rozważań zasady i reguły, prowadząc do niezrozumienia przez Skarżącego kroków i rozstrzygnięć podjętych przez organ odwoławczy. W opinii Sądu, wobec zaistniałych w sprawie nakreślonych okoliczności faktycznych i prawnych, obowiązkiem organu było wezwanie Strony do wskazania, czego w istocie się domaga. Działanie to wymaga oceny czynności podjętych przez organ I instancji oraz wniosków zgłaszanych przez Stronę. Jak wskazano w dniu 2 i 4 marca 2023 r. wnioskowała ona o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, na co organ I instancji odpowiedział pismem z dnia 10 marca 2023 r., co jasno wynika z jego treści. Organ I instancji wyraźnie bowiem w treści ww. pisma wskazał, że odnosi się do pism Strony z dnia 2 i 4 marca 2023 r. W tych okolicznościach organ odwoławczy winien ocenić, czy pismo to spełnia wymogi decyzji i przy czynnym udziale Strony ustalić, czy zarzuty zgłaszane w odwołaniu odnoszą się do tej kwestii.
W sytuacji przyjęcia przez organ, że pismo z dnia 10 marca 2023 r. nie nosi cech decyzji, to kierując się wskazanymi na wstępie zasadami należało ustalić, czy pismo zatytułowane przez Stronę "odwołaniem", nie stanowi innego środka prawnego zmierzającego do rozpoznania wniosku o umorzenie wskazanych należności (ponaglenie, skarga na działanie organu). W takiej sytuacji, również przy czynnym udziale Strony, obowiązkiem organu odwoławczego było nadanie pismu Strony właściwego biegu, tak aby nie poniosła ona z tego tytułu szkody.
Sąd dostrzega, że część z pism Skarżącego została organowi odwoławczemu przedłożona już po wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 2 maja 2023 r. Okoliczność ta jednak, w świetle treści odwołania Skarżącego, pism z dnia 2 i 4 marca 2023 r. oraz pisma organu I instancji z dnia 10 marca 2023 r. nie wpływa na wyrażoną przez Sąd ocenę. Powinnością organu odwoławczego było bowiem ustalenie zakresu żądania oraz wyegzekwowanie od organu I instancji wszystkich istotnych dla sprawy dokumentów. Brak podjęcia opisanych czynności i dochowania wskazanych zasad postępowania powoduje, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, co uzasadniało jej uchylenie.
W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu odwoławczego będzie podjęcie właściwych czynności procesowych - przy czynnym udziale Strony i po jej prawidłowym poinformowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – zmierzających do rozpoznania sprawy stosownie do wyartykułowanych przez Stronę zarzutów i wniosków, mając na uwadze opisane na wstępie zasady postępowania administracyjnego. Przy czym mając na uwadze fakt, że Strona działa bez profesjonalnego pełnomocnika i jak wskazała ma trudności ze zrozumieniem treści pism i obowiązujących przepisów adresowane do niej pouczenia, wyjaśnienia, czy żądania winny być redagowane z uwzględnieniem wskazanych okoliczności.
Końcowo wskazać trzeba, że Sąd na tym etapie postępowania nie może odnieść się do wskazywanego w pismach organów zagadnienia niedopuszczalności umorzenia spornych należności, tj. nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, (choć poglądy judykatury w tym zakresie nie są w tym względzie taj jednolite jak wywodzą to organy obu instancji, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2183/22, dostępny w CBOSA). Wynika to z faktu, że spór w sprawie zasadza się na kwestiach procesowych. Niemniej jednak dostrzec trzeba, że każdy wniosek strony wszczyna postępowanie i niezależnie od oceny dopuszczalności jego procedowania winien zakończyć się w przewidzianej prawem formie procesowej. Z pewnością takiego charakteru nie ma pismo organu informujące o braku możliwości zgłaszania takiego żądania. Postępowanie prowadzone taki sposób narusza nie tylko wskazane już przepisy godząc w zasadę praworządności, zaufania, czynnego udziału strony w postępowaniu, czy wreszcie też szybkości postępowania, ale też pozbawia Stronę możliwości dochodzenia jej praw, a to z kolei godzi w prawo dostępu do sądu wyrażane w art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądu składa się zatem z prawa dostępu do sądu, tj. prawa uruchomienia procedury przed sądem; prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; prawa do orzeczenia sądowego, czyli do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia swojej sprawy. Bezpodstawnie wykluczając prawo Strony do rozstrzygnięcia jej wniosku zgodnie z wymogami zasadami i formą procesową przewidzianą w obowiązujących przepisach organy uchybiły także i tej zasadzie.
Uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy konieczne stało się jej uchylenie, co ma umocowanie w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.