Uzasadnienie
Postanowieniem z 21 IV 2023 r. (nr SKO 4103/427/2023), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia A. M. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Wałbrzycha (dalej jako "prezydent") z 8 III 2023 r. (nr MOPS.DŚ.4321/2238/ZP/P/2022) zawieszające postępowanie w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego córce skarżącej – A. B. (dalej także "córka").
Powyższe postanowienie wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z 27 II 2023 r. skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko – A. B., dołączając do akt sprawy m.in. orzeczenia właściwych zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności stwierdzające u córki umiarkowany stopień niepełnosprawności od urodzenia (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 18 XI 2022 r., nr ZON.8421.2964.2022 i utrzymujące je w mocy orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 9 II 2023 r., nr WZON.9531.4236.2022). Do wniosku skarżąca załączyła także oświadczenie o odwołaniu się od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności do Sądu Rejonowego w Świdnicy (dalej "sąd rejonowy").
Postanowieniem z 8 III 2023 r. (nr MOPS.DŚ.4321/2238/ZP/P/2022) prezydent, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 VI 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.), dalej "kpa", zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozpoznania odwołania przez sąd rejonowy.
W wyniku złożonego zażalenia, SKO, wspomnianym postanowieniem z 21 IV 2023 r., utrzymało w mocy postanowienie prezydenta z 8 III 2023 r.
SKO wskazało, że w świetle art. 16 ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), dalej "uośr", zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, przez co należy rozumieć osobę w wieku do ukończenia 16. roku życia legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w ustawie z 27 VIII 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100), dalej "ustawa o rehabilitacji". Zaznaczono, że kwestie dotyczące ustalania niepełnosprawności rozstrzygają powiatowe zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności, od rozstrzygnięcia których przysługuje stronie prawo odwołania się do wojewódzkiego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, zaś od orzeczenia wydanego przez ten organ, służy odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Podkreślono przy tym, że w sytuacji, gdy strona złoży odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do sądu, orzeczenie tego organu nie jest ostateczne, ani prawomocne i nie ma mocy wiążącej, a tym samym nie może być podstawą do rozstrzygnięcia sprawy ustalenia świadczenia, którego przyznanie zależy od posiadania przez dziecko orzeczenia o niepełnosprawności.
Dopiero prawomocny wyrok sądu, uznający daną osobą za niepełnosprawną, stosownie do art. 365 § 1 kpc, upoważnia do traktowania jej, jako osobę niepełnosprawną w rozumieniu przepisów ustawy o rehabilitacji.
SKO uznało, że w okolicznościach sprawy brak jest możliwości przyznania obecnie skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko, bowiem orzeczenie o niepełnosprawności córki zostało w następstwie wniesienia od niego odwołania, skierowane do sądu. W związku z tym, że kwestia orzeczenia o niepełnosprawności córki skarżącej warunkuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, rozstrzygnięcie przez sąd w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności stanowi zagadnienie wstępne, którego brak powoduje niemożność rozpoznania sprawy. Podkreślono jednocześnie, że w przypadku zastosowania przez sąd rejonowy art. 47714 § 6 kpc, czyli uchylenia orzeczenia organu i przekazania sprawy do rozpoznania wojewódzkiemu zespołowi, skarżąca w ogóle nie będzie posiadała orzeczenia, na podstawie którego mogłaby wystąpić z wnioskiem o ponowne ustalenie niepełnosprawności.
W skardze na postanowienie SKO skarżąca wniosła o: uchylenie postanowień organów obu instancji; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucono przy tym naruszenie:
- 1) art. 16 ust. 3 uośr, poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na uznaniu, że małoletnia A. B. nie spełnia przesłanek do przyznania jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, podczas gdy na dzień złożenia wniosku miała ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje u niej od urodzenia, a na dzień złożenia wniosku nie ukończyła 21 lat;
- 2) art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), dalej "Ucovid-19", ust. 1, poprzez jego niezastosowanie.
W motywach skargi podniesiono, że okoliczność złożenia przez skarżącą do sądu rejonowego odwołania od orzeczenia o ustalonym stopniu niepełnosprawności, nie ma wpływu na toczące się postępowanie w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego. Przedmiotem postępowania przed tym sądem jest jedynie określenie stopnia niepełnosprawności (tj. potwierdzenie umiarkowanego lub ustalenie znacznego), dlatego rozstrzygnięcie sądu nie będzie miało żadnego wpływu na kwestię ustalenia niepełnosprawności dziecka. Zaznaczono także, że córka skarżącej jest niepełnosprawna od urodzenia i na dzień składania wniosku nie ukończyła 21 lat, dlatego stosownie do art. 16 ust. 3 uośr, legitymując się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nabyła prawo do wnioskowanego świadczenia.
Dodatkowo wskazano, że niezasadnie SKO zakłada, że w przypadku rozstrzygnięcia przez sąd rejonowy o uchyleniu orzeczenia organu, skarżąca w ogóle nie będzie posiadała orzeczenia o niepełnosprawności. W świetle bowiem art. 15h ust. 1 pkt 2 Ucovid-19 można byłoby wówczas przyjąć, że na dzień składania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego córka skarżącej legitymowała się ważnym orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 25 I 2016 r. (nr ZON.8421.054/11/06), bowiem nie utraciło ono mocy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Sprawa jako dotycząca postanowienia wydanego przez organ administracji podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej "ppsa".
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie SKO, którym utrzymano w mocy postanowienie prezydenta zawieszające postępowanie w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Podstawę prawną wspomnianych postanowień stanowiły art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 16 uośr w szczególności jego ust. 3.
Spór w sprawie dotyczy zagadnienia, czy rozstrzygniecie sądowe w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności w następstwie złożonego przez stronę odwołania od orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanego przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, determinujące zawieszenie postępowania administracyjnego z wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Sąd zwraca uwagę, że zagadnienie wstępne (prejudykat) musi być "konieczne" (niezbędne) do rozstrzygnięcie sprawy. Tylko w takim przypadku wystąpi powołana wyżej podstawa do zawieszenia postępowania.
Tymczasem w okolicznościach sprawy jest bezsporne, że skarżąca załączyła do wniosku wymagane orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, które w świetle znajdujących zastosowanie przepisów jest wystarczające do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W myśl art. 16 ust. 3 uośr, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o "umiarkowanym" stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. Z powołanej regulacji bezsprzecznie wynika, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego uzależnione jest od posiadania przez beneficjenta tej pomocy orzeczenia co najmniej o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
Ustawą regulującą problematykę praw osób niepełnosprawnych jest wspomniana ustawa o rehabilitacji zawodowej (oczywiście według stanu na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, Dz.U. z 2023 r. poz. 100). Ustawa dotyczy osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem (art. 1). Orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności stanowi m.in. podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów (art. 3 ust. 2).
Z kolei do orzekania o niepełnosprawności zostały powołane zespoły: na szczeblu powiatowym, jako pierwsza instancja, i na wojewódzkim, jako druga instancja (art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2). Zespoły działają w myśl art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji na podstawie przepisów kpa z wyłączeniem art. 79a kpa. Przy czym zgodnie z art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji, od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.
W rezultacie stwierdzić należy, że zespoły orzekające w sprawach kwalifikacji osób niepełnosprawnych do odpowiedniego stopnia niepełnosprawności (lekkiego, umiarkowanego, znacznego – por. art. 3 ust. 1 ustawy o rehabilitacji) działają na podstawie przepisów kpa, wydając orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, stanowiące bezsprzecznie decyzje administracyjne.
W przepisach kpa została wyrażona zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (por. art. 16 § 1). Jest to jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Zaskarżenie do sądu decyzji administracyjnej, która jest ostateczna, nie powoduje, że traci ona przymiot ostateczności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 16 V 2019 r., II SA/Bk 204/19 – publ. CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy stwierdzić należy, że nie było w niej podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa i do zawieszenia postępowania co do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tej przyczyny, że skarżąca odwołała się do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych od orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym nie można rozstrzygnięcia w takim postępowaniu sądowym traktować jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu wspomnianego art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wbrew twierdzeniu SKO, choć orzeczenie wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności z 9 II 2023 r. nie jest prawomocne, to jednak zawarte w nim rozstrzygnięcie jest ostateczne oraz wykonalne i obowiązuje do czasu jego prawomocnego uchylenia przez sąd. Do tego czasu stan prawny wynikający z orzeczenia jest obowiązujący i wywiera skutki prawne, także dla postępowania w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi wskazać trzeba, że podniesiona kwestia ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności córki skarżącej z 25 I 2016 r. (ZON.8421.054/11/06) w kontekście spełnienia przesłanki warunkującej wypłacenie zasiłku pielęgnacyjnego niezależnie od orzeczenia z 9 II 2023 r. jest obojętna dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu, który dotyczy przecież zasadności zawieszenia postępowania, nie zaś odmowy ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zaznaczyć jednak przy tym należy, że wbrew argumentacji skargi z dniem wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 9 II 2023 r. doszło do utraty mocy wcześniejszego orzeczenia o niepełnosprawności z 25 I 2016 r. Zgodnie bowiem z obowiązującym wówczas art. 15h ust. 1 pkt 2 Ucovid-19, orzeczenie o niepełnosprawności, wydane na czas określony, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie Ucovid-19, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Wydanie więc wobec córki skarżącej nowego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności skutkowało utratą mocy dotychczasowego orzeczenia o niepełnosprawności, dlatego nie mogłoby ono stanowić o spełnieniu warunku, o którym mowa w art. 16 uośr. Należy jednak podkreślić, że nieuprawnionym jest antycypowanie przez SKO kierunku rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Rejonowy w Świdnicy i zakładanie możliwości uchylenia orzeczeń administracyjnych stwierdzających umiarkowany stopień niepełnosprawności. Podkreślić trzeba, że organy orzekające o prawie do zasiłku pielęgnacyjnego posiadają odpowiednie instrumenty prawne uregulowane w uośr pozwalające reagować w przypadku wystąpienia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, co jednoznacznie wynika z art. 32 ust. 1 uośr.
Uznając zatem, że w sprawie doszło do niezasadnego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Sąd działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 135 ppsa uchylił zaskarżone postanowienie jak też poprzedzające je postanowienie prezydenta, o czym orzeczono w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w punkcie II sentencji znajduje swoje oparcie w art. 200 i 205 § 2 ppsa.
Przy dalszym procedowaniu należy uwzględnić zawartą w uzasadnieniu ocenę prawną sprawy, w szczególności odnoszącą się do kwestii trwałości decyzji ostatecznej, w sytuacji jej oprotestowania do sądu.