Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest akt datowany na 23 maja 2023 r., wydany przez Burmistrza Gminy Trzebnica, ustalający K. Ś. opłatę za udostępnienie informacji publicznej.
W skardze złożonej w dniu 20 czerwca 2023 r. Skarżący zarzucał naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim stanowi on normatywną podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, co stanowiło faktyczne ograniczenie tego prawa; art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, "poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, gdyż nie mającej charakteru wyjątku od zasady"; art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem dodatkowych kosztów, o których stanowi ten przepis.
Strona wnioskowała o uchylenie opłaty wyrażonej w piśmie z dnia 23 maja 2023 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżący opisał przebieg zdarzeń, wskazując, że w dniu 9 maja 2023 r. wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej związanej z osobą Sekretarza Gminy Trzebnica, zawartej w pięciu punktach. Pismo wysłał przez ePUAP.
W piśmie z dnia 23 maja 2023 r. organ wezwał Stronę do uiszczenia dodatkowych kosztów 2.068,80 zł (3448 stron x 0,6 zł) oraz informował, o możliwości zmiany sposobu udostępnienia wnioskowanych dokumentów. W piśmie poinformowano także Skarżącego, że zlecona przez organ usługa skanowania ww. dokumentów wyniosłaby 10.344 zł. Nadto organ przedłużył termin rozpoznania wniosku wyznaczając go na dzień 10 lipca 2023 r. W odniesieniu do pytania oznaczonego nr 4 i nr 5 wniosku organ wezwał Skarżącego do wykazania w terminie 14 dni, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.
Pismem z dnia 1 czerwca 2023 r. Skarżący udzielił odpowiedzi wywodząc bezprawność postępowania organu, przypomniał o zasadzie nieodpłatnego udostępnienia informacji publicznej. Strona kwestionowała także wydłużenie terminu przy podtrzymaniu żądania opłaty dodatkowej. Skarżący nie zmienił także sposobu udostępnienia mu informacji oraz zażądał dokumentów z tzw. "rozeznania rynku", na których oparł się organ wyliczając opłaty.
Do dnia wniesienia skargi organ nie odpowiedział na pismo Strony, nie przesłał także żądanych dokumentów.
W dalszych wywodach Skarżący uzasadniał dopuszczalność skargi na akt z dnia 23 maja 2023 r. ustanawiający wysokość opłaty ustalonej w trybie art. 15 u.d.i.p., odwołując się do poglądów orzecznictwa i piśmiennictwa.
Odnosząc się do treści samego aktu zwracał uwagę na konstytucyjny obowiązek wskazanych ustawowo organów (w tym organu w tej sprawie) udostępniania informacji publicznej. Podkreślał, że zasadą jest nieodpłatność udostępnienia informacji (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.), co łączy się z obowiązkiem właściwej organizacji pracy i podjęcia działań w celu urzeczywistniania ww. zasady, od której wyjątki nie mogą być traktowane rozszerzająco. Odstępstwo od tej zasady winno mieć charakter wyjątkowy i wynikać ze specyfiki i formy żądanych informacji, gdy odbiega ona od standardów. Takim wyjątkiem nie jest udostępnienie informacji drogą email, zapisania informacji w formie skanów, płyt CD, czy kserokopii.
W opinii Skarżącego wyznaczenie opłat w tej sprawie nie było konieczne, gdyż zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. opłata ma dotyczyć dodatkowych kosztów. W tej sprawie organ nie wykazał aby udostępnienie informacji w formie elektronicznej (skany) lub kserokopie powodowało konieczność ponoszenia dodatkowych, niewspółmiernych kosztów. Dla Skarżącego nie jest zrozumiałe to, że forma elektroniczna była droższa od kserokopii. Skarżący nie rozumie także, że z jednej strony uznaje się jego prawo do informacji, nalicza opłaty, a z drugiej domaga się od niego wykazania prawa do informacji przetworzonej (dwa pytania wniosku).
W opinii Strony udostępnienie informacji poprzez email nie wiąże się ze zużyciem materiałów technicznych, nie sposób uznać, że wiąże to dodatkowe koszty. Dla Skarżącego wskazane przez organ koszty skanowania (3 zł za stronę) są olbrzymie i niewspółmierne, zaś organ ich nie wyjaśnił. W opinii Skarżącego zlecanie skanowania dokumentów jest oczywiście niepotrzebne. Skarżący zwracał uwagę na konieczność indywidualnej oceny każdej sprawy (wniosku o informację) w aspekcie żądania kosztów związanych ze sporządzeniem informacji. Nadto rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 15 u.d.i.p. ma charakter uznaniowy, o czym przekonuje brzmienie samego przepisu. Przy ocenie "dodatkowych kosztów" związanych ze sposobem udostępnienia informacji poza powołanymi zasadami należy wziąć pod uwagę także zapis art. 12 u.d.i.p. zobowiązujący adresata wniosku do umożliwienia kopiowania, wydruku informacji publicznej lub przeniesienia jej na odpowiedni nośnik. Udostępnienie informacji publicznej nie jest świadczeniem usług ani automatycznym prawem do zlecenia tych usług, ale podstawą funkcjonowania podmiotów zobowiązanych.
Skarżący podkreślał, że organ, który dysponuje nowoczesnymi urządzeniami do kopiowania i skanowania, nagrywania płyt CD, wiedzą i umiejętnością wysyłania skompresowanych plików chce generować dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji poprzez korzystanie z usług firm zewnętrznych, z czym Strona się nie godzi, zwracając również uwagę na zasadę ochrony danych wrażliwych i osobowych. Działanie organu odczytuje jako zniechęcanie do realizacji mandatu radnego i występowania o informacje publiczną. W opinii Strony wskazywane przez organ badanie rynku jest pozorne i nierzeczywiste. Strona zauważała, że wcześniej otrzymywała liczne dokumenty w postaci skanów.
Strona wskazała na zasady postępowania uznając, że po wezwaniu do opłaty w terminie 14 dni organ winien udostępnić jej informację, co skutkuje tym, że dalsze wezwania są bezpodstawne, gdyż Strona powinna otrzymać informacje do dnia 6 czerwca 2023 r. Końcowo Skarżący poddawał w wątpliwość aby organ nie posiadał odpowiedniego zaplecza technicznego do sporządzenia informacji, a działania organu oceniał jako złośliwe i zniechęcające do występowania o informację publiczną.
Do skargi Strona załączyła wniosek z dnia 9 maja 2023 r., w którym prosiła o:
- 1. Udostępnienie pełnomocnictw oraz upoważnień udzielonych przez Burmistrza Gminy Trzebnica Panu D. B.
- 2. Wskazanie, czy i w jakiej wysokości nagrody pieniężne otrzymał w 2022 r. oraz 2023 roku Pan D. B.
- 3. Czy w terminach, gdy Pan D. B. wizytował wraz z Burmistrzem w latach 2018 – 2021 miasto partnerskie K. przebywał na urlopach?
- 4. Prosił o udostępnienie umów zawartych w latach 2018 – 2023 przez Gminę Trzebnica, które były podpisane przez Pana D. B.
- 5. Prosił o udostępnienie zleceń udzielonych przez Gminę Trzebnica, które były podpisane przez Pana D. B. Strona prosiła o odpowiedzi oraz udostępnienie dokumentacji w postaci kopii lub skanów i przesłanie na wskazany adres email.
Do skargi Strona załączyła także pismo z dnia 23 maja 2023 r. oraz odpowiedź z dnia 1 czerwca 2023 r. na ww. pismo.
W pierwszym z pism organ wskazał, że informacja żądana w pkt 4 wniosku powoduje konieczność poniesienia dodatkowych kosztów w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji. Organ podał ich wysokość – 2.068 zł jako odpowiadający kosztom przygotowania dokumentacji (ilość kserowanych stron – 3448 x 0,6 zł liczona wg stanu na dzień sporządzenia pisma). Organ wskazał również, że dokonał rozeznania lokalnego rynku dotyczącego usług kserograficznych, z którego wynika, że koszt przygotowania skanów wyniósłby 10.344 zł (ilość skanowanych dokumentów x 3 zł za skanowanie jednej strony). W dalszej części organ wskazał numer rachunku do wpłaty. W kwestii żądania zawartego w pkt 5 wniosku organ stwierdził, że nie jest ono przejrzyste, a zatem nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Organ poinformował Skarżącego o możliwości zmiany formy i sposobu udostępnienia informacji publicznej albo wycofania wniosku w terminie 14 dni.
Dodatkowo wskazał, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną z uwagi na ilość dokumentów i wezwał do wykazania, że żądanie informacji opisanych w pkt 4 i 5 jest szczególnie istotne dla interesu publicznego zastrzegając 14 dniowy termin. Wreszcie wskazał na brak możliwości realizacji wniosku w terminie 14 dni i wyznaczył termin udostępnienia informacji do dnia 10 lipca 2023 r. uzasadniając to zakresem danych podlegających udostępnieniu oraz koniecznością zapewnienia sprawnej obsługi w urzędzie.
W piśmie z dnia 1 czerwca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu Skarżący zakwestionował prawidłowość ustalenia opłaty, podkreślał, że wskazany przez niego sposób przekazania informacji mieści się w art. 12 ust. 2 u.d.i.p. Oświadczył, że nie zmienia formy udostępnienia informacji zaznaczając zasadę bezpłatnego dostępu do informacji, co szeroko uzasadniał. Zarzucał brak przedstawienia sposobu kalkulacji kosztów oraz dowodów na których wsparto wyliczenia, domagając się ich przedłożenia. Negował poprawność działania organu w zakresie wydłużenia terminu udostępnienia informacji. Skarżący odpowiedział także na żądanie wykazania, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego podkreślając, że działa jako radny. W tym zakresie odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał okoliczności faktyczne sprawy. Odnosząc się do opisanych dokumentów podkreślał, że Skarżący nie odniósł się do stwierdzenia, że pkt 5 wniosku jest nieprzejrzysty, a zakres żądania niejasny, a zatem nie stanowi on żądania udostępnienia informacji publicznej. W opinii organu nie wykazał także, że żądane w pkt 4 i 5 wniosku informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Organ wskazał także, że w dniu 27 czerwca 2023 r. wystosował do Strony pismo wraz z załącznikiem w postaci notatki z przeprowadzonego rozeznania rynku w dniu 23 maja 2023 r. W dniu 30 czerwca 2023 r. organ odpowiedział na wniosek Strony z dnia 9 maja 2023 r. i jednocześnie wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji wskazanych w pkt 4 i 5 wniosku.
Uzasadniając wniosek o "odrzucenie skargi" organ wskazała, że koszty udostępnienia informacji publicznej mogą być dwojakie - osobowe i materiałowe. Pierwsze związane są z pracą 17 pracowników organu, którzy musieli podjąć czynności polegające na przeanalizowaniu licznych dokumentów oraz ich wyselekcjonowaniu. Następnie konieczne jest ich ewentualne zanonimizowanie. Czynności te zajęły pracownikom łącznie 51 godzin roboczych, co dowodzi, że jest informacja przetworzona. Obliczając koszty osobowe oddelegowania 17 pracowników, z których każdy musiał poświęcić 3 godziny na wskazane czynności organ wskazał, że daje to kwotę 753,27 zł (51 x 14.77 zł koszt pracy za jedną godzinę pracownika). Koszty materiałowe – skanowania lub kserowania dokumentacji. W piśmie z dnia 23 maja 2023 r. organ poinformował Skarżącego, że nie dysponuje kserokopiami i skanami dokumentów, zatem musi zlecić podmiotowi zewnętrznemu ich przygotowanie.
Przeprowadzone rozeznanie rynku lokalnego w zakresie usług biurowych wykazało, że koszt jednej strony kserokopii wynosi 0,60 zł a skanu 3 zł i na tej podstawie ustalono koszty jakie musiałby ponieść organ.
Organ wskazał również, że przygotowanie żądanych danych wymaga zlecenia firmie zewnętrznej. W okresie do 1 stycznia 2023 r. do 4 lipca 2023 r. organ został "zasypany" wieloma wnioskami, sam Skarżący złożył ich 20 na 147 które wpłynęły do organu, przy czym były one obszerne. Ta aktywność paraliżuje pracę organu, a urządzenia zamiast służyć bieżącej pracy urzędu są wykorzystywane do przygotowania odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. To wymusza zlecenie przygotowania wniosków firmie zewnętrznej. Dalej organ zwracał uwagę, że informacja o opłacie musi poprzedzać jej udostępnienie umożliwiając wnioskodawcy zmianę jej formy. Podkreślał, że ustalona opłata nie ma charakteru ryczałtowego ale uwzględniać będzie faktycznie poniesione koszty zgodnie z fakturą wystawioną przez firmę zewnętrzną. Przy czym przeprowadzone rozeznanie rynku dowodzi, że kwoty za usługę są jak najbardziej rynkowe.
Końcowo organ zaznaczał, że poniesienie kosztów pracy i materiałów na skopiowanie 3.448 stron nie mieści się w normalnym koszcie funkcjonowania bazy technicznej organu i zasobów ludzkich. Końcowo organ podkreślał, że Strona wielokrotnie otrzymywała bezpłatnie żądane informacje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Do takich aktów - co wynika z poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego - należy niewątpliwie zaliczyć powiadomienie o ustaleniu wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej, które zostaje wydane na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Akt taki - stwierdzający obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalający jej wysokość, a więc nakładający skonkretyzowane zobowiązanie o charakterze finansowym - stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie III, WK 2016; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 459/07; wyrok w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 637/13; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 228/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Zatem wywód Skarżącego przedstawiony w uzasadnieniu skargi, a odnoszący się do możliwości zaskarżenia aktu ustalającego wysokość dodatkowych kosztów związanych ze sposobem udostępnienia lub przekształcenia żądanej informacji, ocenić trzeba jako zasadny. Tym samym na podstawie przywołanych na wstępie regulacji pismo organu z dnia 23 maja 2023 r. ustalające Skarżącemu opłatę w trybie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać, za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zawiera ono wskazanie kwoty jaką obciążany jest Skarżący, jest adresowane do Strony, zawiera podpis uprawnionej osoby i zobowiązanie Skarżącego do zapłaty rzeczonej sumy. Nadto wskazuje podstawę prawną na mocy, której na Stronę nakładany jest obowiązek zapłaty spornych kosztów, wskazuje przyczynę powstania kosztów (z czym są one związane).
Badając legalność zaskarżonego aktu trzeba wskazać, że narusza on przepisy prawa i to w stopniu warunkującym jego uchylenie. W opinii Sądu słusznie wywodzi Skarżący, że organ nie wykazał i nie uzasadnił we właściwy sposób konieczności poniesienia "dodatkowych kosztów" w opisanej kwocie związanych ze we wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji publicznej. Tym samym zaskarżony akt narusza art. 15 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 15 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust.1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty.
Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust.2).
Przywołany przepis stanowi wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Takie jego ukształtowanie, jako wyjątku od zasady, wymusza obowiązek ścisłej wykładni art. 15 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie jest przyjmowane, że regulacja art. 15 u.d.i.p. oznacza, że pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 ww. ustawy) i musi być tłumaczony według wykładni zwężającej treść przepisu. Prawo do pobierania opłaty może więc dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji. Chodzi tu więc o koszty rzeczywiste, realne, faktycznie ponoszone przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 437/21, dostępny w CBOSA).
Z przywołanego zapisu wynika, że opłata musi być odnoszona nie do faktu udostępnienia informacji, która jest bezpłatna, lecz z tytułu dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Opłata, która może zostać pobrana od wnioskodawcy, ma odpowiadać wyłącznie poniesionym kosztom o charakterze dodatkowym, wykraczającym poza normalne koszty rzeczowe lub osobowe.
Z treści analizowanego przepisu art. 15 u.d.i.p. wynika, że chodzi w nim o "dodatkowe koszty", co oznacza, że winny być one generowane ponad obowiązki i możliwości danego podmiotu. Organ winien zatem starannie rozważyć, czy nałożyć wskazane koszty. Zgodnie z orzecznictwem treść aktu stwierdzającego obowiązek uiszczenia opłaty za poniesione przez organ koszty związane z udostępnieniem żądanej informacji publicznej, musi w sposób wyczerpujący i klarowny wykazywać zasadność i realność poniesionych kosztów, tj. wskazywać, że określona tym aktem kwota opłaty znajduje należyte (przekonujące) uzasadnienie w okolicznościach sprawy, wskazujących - z jednej strony - na rzeczywiste poniesienie przez organ określonych kosztów, a - z drugiej strony - na konieczność dokonania przez organ takich czynności generujących określone wydatki, które można w okolicznościach danej sprawy uznać za "dodatkowe koszty" poniesione w związku z udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jako "dodatkowe koszty" udostępnienia informacji należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku i wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 159-160). Innymi słowy kosztem dodatkowym związanym z udostępnieniem informacji publicznej jest wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji.
Wydatkami tym mogą być, jak słusznie dostrzega organ w odpowiedzi na skargę, koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji), rzeczywiście (faktycznie) poniesione w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji publicznej, wykraczające poza normalne (zwykłe) koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, które wynikają z postawionych przed nim zadań. Dotyczy to w szczególności takich sytuacji, które generują koszty wynikające z niestandardowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a w szczególności z obszernych zakresowo żądań, które są kierowane do podmiotów niebędących stricte organami administracji publicznej, lecz innych podmiotów zobowiązanych, zarządzających publicznym majątkiem czy wykonujących zadania publiczne, gdyż w takim przypadku może dochodzić do zaburzenia zwyczajowej proporcji pomiędzy normalnymi zadaniami podmiotów zobowiązanych a zadaniami związanymi z udostępnianiem informacji publicznej, co generuje po stronie tych podmiotów dodatkowe, niestandardowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej.
Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit.; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16; z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 437/21; z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 77/22, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).
Na tle tej sprawy podkreślenia jeszcze wymaga, że jeżeli chodzi o koszty osobowe, to zarówno w doktrynie jaki i w orzecznictwie akcentuje się - z czym Sąd w składzie orzekającym w pełni się zgadza - że koszty pracy mogą być brane pod uwagę jednakże wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy. Żaden bowiem przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli jednak wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być zatem traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli konieczność (potrzeba) zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanych we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Komentarz, Warszawa 2018; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 547/18 oraz z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21, orzeczenia dostępne w CBOSA). Ponadto czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu (podmiotu wykonującego zadania publiczne), wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu.
Jednocześnie zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. musi uwzględniać konieczność takiej organizacji funkcjonowania swoich jednostek pomocniczych, aby zapewnić właściwą realizację obowiązku udostępniania informacji publicznej, a obciążenie opłatą może nastąpić jedynie w przypadku, gdy są to koszty wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania organu, przy czym opłata ta ma być równa poniesionym kosztom. Chodzi (...) o koszty rzeczywiste, realne, faktycznie ponoszone przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 177/21, dostępny w CBOSA).
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne jest także wskazania, że przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje na możliwość pobrania kosztów sporządzenia informacji zgodnie z żądaniem strony, co oznacza, że organ ma swobodę domagania się ww. kosztów. Ta uznaniowość niesie za sobą obowiązek dokładnego uzasadnienia żądania od strony kosztów, z wyjaśnieniem podstawy prawnej, sposobu naliczania kosztów. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ustalając zatem wnioskodawcy opłatę, obowiązany jest starannie rozważyć, czy w konkretnym przypadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udzielenie informacji publicznej, a także wykazać, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł dodatkowe koszty. Ponadto obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom.
Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że ustalając Stronie w piśmie z dnia 23 maja 2023 r. opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 9 maja 2023 r. organ ograniczył się jedynie do arytmetycznego zabiegu polegającego na pomnożeniu ilości stron będących odpowiednikiem dokumentów mających podlegać udostępnieniu przez kwotę 0,60 zł oraz 3 zł (w przypadku skanowania). Przedstawione w tym piśmie operacje arytmetyczne organ opatrzył jedynie adnotacją, że cena kserokopii/skanu jednej strony dokumentu została ustalona na podstawie rozeznania rynku lokalnego w dniu 23 maja 2023 r. Tak ustalona opłata mająca odpowiadać kosztom dodatkowym w podanym wyżej rozumieniu w istocie rzeczy nie poddaje się kontroli Sądu, albowiem w piśmie z dnia 23 maja 2023 r. organ nie zwarł zawarł żadnej dodatkowej argumentacji, która wspierałaby jego stanowisko co do tego, że koszty poniesione przez organ w związku z udostępnieniem informacji publicznej na wniosek z dnia 9 maja 2023 r. przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu. Bardziej szczegółową informację w tym zakresie organ przedstawił dopiero w odpowiedzi skargę, co - rzecz jasna - jest działaniem spóźnionym.
Niezależnie od poczynionej uwagi należy stwierdzić, że stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę koncentruje się na wyliczeniu średniej stawki godzinowej pracownika urzędu oraz odniesieniu tego wyliczenia do ilości godzin i ilości 17 pracowników zaangażowanych w udzielenie informacji publicznej podczas gdy w piśmie z dnia 23 maja 2023 r. organ odwołuje się wyłącznie do wyników rozeznania rynku lokalnego z tego dnia tłumacząc, ze na podstawie tego rozeznania została ustalona cena kserokopii jednej strony na poziomie 0,60 zł, a skanu – 3 zł.
Warto w tym miejscu wskazać, że przygotowanie kopii dokumentów lub przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik elektroniczny może generować dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat, niemniej jednak obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, że koszty udostępnienia informacji publicznej przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu, nadto również w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom. Żaden przepis prawa nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli jednak wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Jak już wskazano koszty osobowe (koszty pracy) mogą być zatem traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli konieczność (potrzeba) zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanych we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia.
W kontekście rozważanego zagadnienia powstałego na gruncie art. 15 u.d.i.p. odnotowania wymaga, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej z racji nałożonych ustawą obowiązków z zakresu informacji publicznej powinien zapewnić właściwą realizację wniosków składanych w tym zakresie. Szczególnie restrykcyjnie musi być to oceniane w sytuacji, gdy adresatem są organy władzy publicznej wyposażone w odpowiednie zaplecze techniczne i osobowe. Uzasadnienie odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. winno być w tym przypadku badane niezwykle wnikliwie, obejmuje to również wyjaśnienie powodów wskazujących na konieczność posiłkowania się usługami zewnętrznymi. W opinii Sądu takie postępowanie miałby rację bytu gdyby dany organ nie dysponował stosownym zapleczem umożliwiającym realizację wniosku w sposób podany przez wnioskodawcę. W innych przypadkach zasadniczo (z uwzględnieniem wskazanych sytuacji nakazujących przekształcenie informacji na nietypowe, niestandardowe nośniki lub formy) należałoby wykluczyć taką możliwość, co oznacza, że organ winien skorzystać z posiadanych zasobów odpowiednio kalkulując wartość przyjętego sposobu udostępnienia informacji, np. wskazane koszty osobowe, czy materiałowe np. koszt zużytego papieru, czy tonerów w odpowiednim zakresie.
Odnosząc się do dalszej argumentacji skargi podnoszącej naruszenie terminów rozpoznania wniosku Skarżącego oraz sprzeczności argumentacji organu zawartej w zaskarżonym akcie trzeba wskazać, że przedmiot kontroli Sądu obejmował prawidłowości stanowiska organu w zakresie ustalenia opłaty w trybie art. 15 u.d.i.p., wszelkie inne zarzuty dotyczące postępowania organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej pozostają poza zakresem tej sprawy i mogą być zgłaszane w odrębnych postępowaniach.
W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżony akt naruszał powołane przepisy Sąd na mocy art. 146 § 1 w zw. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.